II SA/Ke 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 listopada 2016r. znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 września 2016 r., znak: [...] umarzającą postepowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. K., w odniesieniu do działki nr ewid. 687/1, polegającej na zastąpieniu danych dotyczących numerycznego opisu granic tej działki danymi wynikającymi z dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 14 stycznia 2015 r. Starosta przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...] operat techniczny dotyczący opracowania projektu podziału działki nr 687/1. W świetle art. 24 ust. 2a i 2b Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("UPgik") oraz § 44 pkt 2 i § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 stycznia 2015 r., Starosta, w związku z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. opracowania, miał obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie to doprowadziło do wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia 22 września 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że ww. opracowanie nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki nr 687/1. W odwołaniu J. D. zarzucił Staroście odniesienie się wyłącznie do kwestii sprzecznych danych zawartych w protokole dotyczących sposobu ustalenia granicy, nie wyjaśnił zaś jakie okoliczności przemawiały za wszczęciem postępowania z urzędu, nie odniósł się do kwestii wykonywania czynność w terenie przez geodetę bez uprawnień. Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem opracowania [...] był podział działki nr 687/1 stanowiącej własność J. J.. Przywołując treść § 6 ust. 1-3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 2 pkt 8 UPgik, organ wskazał, że wykonawca opracowania przeprowadził badanie księgi wieczystej [...], po czym ustalił, że księga ta została założona w oparciu o stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Przywołując treść § 8 ust. 1-2 ww. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. organ wyjaśnił, że wykonawca, mając na uwadze wstępny projekt podziału działki nr 687/1, pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy K. postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., był zobowiązany do przyjęcia granicy działki nr 687/1 na odcinku miedzy dwoma punktami załamania granicy stanowiącym południowa granicę działki nr 688/1, stanowiącej własność M. i U. małż. G., przy czym jeden z tych punktów był punktem wyznaczającym jednocześnie przebieg zachodniej granicy działki nr 688/3, stanowiącej własność J. D.. Przywołując treść § 36 i § 37 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ wyjaśnił, że wykonawca ww. opracowania miał obowiązek analizy materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a także wiarygodności. W wyniku tej analizy wykonawca uznał, że ww. materiały są niewiarygodne i przystąpił do ustalenia przebiegu granic działki nr 687/1 na odcinku stanowiącym jednocześnie południową granicę działki nr 688/1, w tym położenia punktu wyznaczającego zachodnią granicę działki nr 688/3. Wskazując na treść § 38 ust. 1-3 i § 39 ust. 1-6 i 8 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. organ wyjaśnił, że wykonawca zobowiązany jest do wykonania czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych w określonej procedurze i kolejności oraz do utrwalenia wyników tych czynności w ściśle określonej formie. Tymczasem z zawiadomień z dnia 14 września 2014 r. wynika, że wykonawca zawiadomił właścicieli działek nr 687/1, 688/1 i 688/3 o czynnościach ustalenia przebiegu granic i przyjęcia granic do podziału w trybie § 37-38 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r, pomimo że przepisy te nie dotyczą przyjęcia granic do podziału. Natomiast w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca, ustalając w dniu 23 września 2014 r. przebieg granic między działkami nr 687/1 i 688/1, jako sposób ustalenia przebiegu granicy w kolumnie 7 pod poz. Lp. 1 wpisał najpierw: "Na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie", po czym zapis ten wykreślił wpisując: "Na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości". Powołując się na wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych stanowiący załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., organ wskazał, że pod poz. Lp. 1 osoby uczestniczące w czynnościach ustalenia przebiegu granic złożyły podpisy w kolumnie 9 i 10, przy czym są to podpisy wyłącznie właścicieli działek nr 687/1 i 688/1; brak jest natomiast adnotacji odnośnie właściciela działki nr 688/3. Ponadto, wykonawca zmienił treść oświadczenia w kolumnie 9 w stosunku do wzoru protokołu. Treść tego oświadczenia wskazuje, że to wykonawca opracowania ustalił przebieg granicy między działkami wymienionymi w kolumnie 2 pod poz. Lp. 1, a właściciele działek jedynie nie zgłosili do niego zastrzeżeń, co zdaniem organu nie jest równoznaczne ze sposobem ustalenia przebiegu granic określonym w § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu na podstawie tak sporządzonego protokołu nie można uznać, że przebieg granicy między działką nr 687/1 i 688/1 został ustalony na podstawie zgodnych oświadczeń właścicieli nieruchomości. Dalej organ wskazał, że pomimo braku kolejnych zawiadomień, o których mowa w § 38 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., wykonawca przystąpił do ustalenia przebiegu granic również w dniu 6 października 2014 r., o czym świadczą zapisy pod Lp. 2 i 3 protokołu. Powodem wyznaczenia drugiego terminu tych czynności była usprawiedliwiona nieobecność właściciela działki nr 688/3 podczas czynności w dniu 23 września 2014 r. W ocenie organu na podstawie tych zapisów nie można ustalić, jaki sposób przyjął wykonawca do ustalenia przebiegu granicy w dniu 6 października 2014 r., ponieważ początkowy zapis: "Na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie" został wykreślony. Na odwrocie protokołu zamieszczono uwagę, że czynności dokonane w dniu 6 października 2014 r. pod Lp. 2 i 3 zostały dokonane na podstawie § 39 ust. 3 ww. rozporządzenia. Organ zauważył, że jak wynika z uwagi zamieszczonej na odwrocie sprawozdania technicznego, granica między działkami nr 687/1 i 688/1 została ustalona wg zgodnego wskazania właścicieli, pomimo że granica ta przecina budynek znajdujący się na działce nr 688/1. Jednocześnie z protokołu przyjęcia granic nieruchomości wynika, że położenie punktu 2 zostało ustalone wg ostatniego spokojnego posiadania. Oznacza to, że na podstawie tych dokumentów nie można jednoznacznie określić na jakiej podstawie ustalono położenie punktu 2. Organ zarzucił wykonawcy przedmiotowego opracowania poprzestanie wyłącznie na oświadczeniach właścicieli działek, tymczasem ustalając przebieg granic działek na podstawie § 39 ust. 3 ww. rozporządzenia, powinien uwzględnić dostępne dokumenty źródłowe pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie organu z analizy tych dokumentów nie wynika konieczność ustalenia przebiegu granicy między działką nr 688/1 i działką nr 687/1 przecinającej budynek znajdujący się na działce nr 688/1. Podsumowując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie określić, w którym ze sposobów wymienionych w § 39 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. został ustalony przebieg granicy działki nr 687/1 z działką nr 688/1 na odcinku zawartym między punktami nr 1 i 2, ponieważ dokumentacja ta zawiera sprzeczne informacje w tym zakresie. Nie można też uznać, ze czynności dotyczące ustalenia przebiegu tej granicy zostały wykonane i udokumentowane prawidłowo. W konsekwencji, wszczęte z urzędu przez Starostę postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów należało umorzyć na podstawie art. 105 Kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że Starosta miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w związku z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji pod identyfikatorem [...]. Przywołując treść § 44 i § 45 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. stwierdził, że dają one możliwość ustalania granic działek ewidencyjnych, czego nie należy utożsamiać z postepowaniem rozgraniczeniowym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 3 UPgik. Odnośnie zarzutów dotyczących osoby wykonawcy przedmiotowej dokumentacji, organ wyjaśnił, że pretensje strony wykraczające poza kwestie prawne nie mogą być przedmiotem rozważań organu. Dalej wskazał, że jak wynika z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 i 2 UPgik nie jest konieczne aby geodeta posiadający uprawnienia zawodowe wykonywał osobiście wszystkie czynności geodezyjne. Wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii polega bowiem również na kierowaniu pracami geodezyjnymi i kartograficznymi. Żadne przepisy nie zabraniają też byłemu pracownikowi Starostwa prowadzenia działalności w ramach uprawnień w dziedzinie geodezji i kartografii. Opracowanie w niniejszej sprawie wykonane zostało zaś na zlecenie właściciela działki nr 687/1 i nie ma związku z zadaniami Starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. D. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący podał, że wykonawcy prac geodezyjnych w niniejszej sprawie nie spełniali wymogów z art. 11 ust. 1 i 2 UPgik. Zarzucił organowi niewyjaśnienie, czy geodeci A. C. i W. M. posiadali uprawnienia, prowadzili działalność gospodarczą, reprezentowali i posiadali pełnomocnictwo jednostki organizacyjnej, czy byli biegłymi sądowymi, czy W. M. w dacie rozpoczęcia prac geodezyjnych był pracownikiem Starostwa Powiatowego i jaka zależność łączy go z A. C.. Zdaniem skarżącego do czynności geodezyjnych w niniejszej sprawie nie powinno w ogóle dojść. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie J. D., właściciel działki nr ewid. 688/3, przedmiotem swojej skargi uczynił decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, wszczęte postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr ewid. 687/1. Z treści odwołania i skargi wynika, że kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co oznacza, że decyzja umarzająca to postępowanie w istocie jest zgodna z jego żądaniem. Zarzuty skargi, w których wskazuje na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa, dotyczą kompetencji i uprawnień geodetów wykonujących prace geodezyjne w niniejszej sprawie. Skarżący nie podaje przy tym jaki wpływ na wynik sprawy miały ewentualne uchybienia w tym zakresie, w jaki sposób przesądzają one o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji i konieczności jej wyeliminowania porządku prawnego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa następuje wówczas, gdy organ stwierdzi, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jest to więc rozstrzygniecie formalne, rozwiązanie procesowe podejmowane z uwagi na brak możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy, tj. kończy sprawę w danej instancji. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień czy obowiązków wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Wydana w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie nie wywołuje więc żadnych skutków w sferze prawnej skarżącego. W rozpoznawanej sprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. Starosta włączył do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne oznaczone [...]. Z uwagi na treść § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), organ I instancji zobowiązany był wszcząć postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ww. dokumentację. Przepis ten w dacie włączenia przedmiotowej dokumentacji do zasobu stanowił bowiem, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że czynności ustalenia przebiegu granic między działką nr 687/1 a działkami nr 688/1 i 688/3 zostały wykonane nieprawidłowo. Zgodnie z § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków ust. 3). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie protokół znajdujący się w przedmiotowym opracowaniu zawiera sprzeczne dane odnośnie sposobu ustalenia przebiegu granicy działki nr 687/1 z działką nr 688/1. Nie jest bowiem możliwe ustalenie według zgodnego wskazania stron przebiegu granicy działki nr ewid. 687/1 z działką nr 688/1 bez jednoczesnego ustalenia na podstawie zgodnego wskazania stron granicy między tymi działkami a działką nr 688/3. W myśl bowiem § 39 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych obejmuje również ustalenie położenia punktów granicznych wyznaczających ustalaną granicę. Granicę między działkami nr 687/1 i 688/1 wyznacza m.in. punkt nr 2, który jednocześnie wyznacza granicę działki nr 687/1 z działką nr 688/3. Z protokołu wynika tymczasem, że położenie punktu nr 2 kwestionował właściciel działki nr 688/3 (J. D.). Ponadto, w kolumnie 9 protokołu zamieszczono oświadczenie, że niżej podpisani nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń, co do przebiegu granic ustalonego w ich obecności, przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Oświadczenie tej treści nie może być więc potraktowane jako zgodne wskazanie przebiegu granic. Sugeruje bowiem, że granice ustalił geodeta, a właściciele działek jedynie nie zgłosili zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego, pod poz. Lp. 2 i 3 protokołu zapis, że przebieg granic ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie został wykreślony, a na odwrocie protokołu wykonawca zamieścił uwagę, że czynności dokonane w dniu 6 października 2014 r. wymienione pod poz. Lp. 2 i 3 zostały dokonane na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co sugeruje, że granica między działkami nr 687/1 i 688/1 została ustalona wg zgodnego wskazania właścicieli. Tymczasem z protokołu wynika, że położenie punktu 2 ustalono wg ostatniego spokojnego stanu posiadania. Wszystko to wskazuje, że na podstawie treści dokumentów zmieszczonych w opracowaniu oznaczonym [...] nie można jednoznacznie określić, na jakiej podstawie ustalono położenie punktu 2, innymi słowy, który ze sposobów wymienionych w § 39 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zastosowano do ustalenia przebiegu granicy między działką nr 687/1 i 688/1 na odcinku między punktami 1 i 2, ponieważ przedmiotowa dokumentacja zawiera sprzeczne informacje. Podsumowując, skoro organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. K., w odniesieniu do działki nr ewid. 687/1, a w toku tego postępowania okazało się że opracowanie geodezyjne stanowiące przyczynę jego wszczęcia nie może doprowadzić do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na ww. uchybienia, brak było podstaw do załatwienia sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (merytoryczne). W konsekwencji postępowanie to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W świetle powyższego odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących uprawnień i kompetencji występujących w niniejszej sprawie geodetów jest całkowicie zbędne, ponieważ kwestie te nie rzutują na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. Nawet gdyby okazało się, że geodeci nie mieli stosownych uprawnień, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na ww. wady dokumentacji geodezyjnej postępowanie i tak powinno być umorzone. Innym słowy stwierdzenie braku stosownych uprawnień geodetów nie mogłoby skutkować wydaniem decyzji innej treści niż to orzeczono. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.