II SA/Ke 261/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz M kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M.N w K od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] dotyczącej terminu wykonania obowiązków w przedmiocie nieprawidłowości z zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynku M.N – P. B. w K na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r. Nr 12, poz. 68) nakazał M.N w K wykonanie w budynku głównym i skrzydle północnym w K Pl. Z. 1, obowiązków wymienionych enumeratywnie w pkt. 1-8 decyzji w związku ze stwierdzonymi uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie w związku z tym stała się ona ostateczna. Przeprowadzone w dniu [...] czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały, że strona nie wywiązała się z wykonania systemu sygnalizacji pożarowej obejmującej urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe w ochronie całkowitej, tj. z obowiązku określonego w pkt 1 decyzji oraz nie doprowadziła do pełnej sprawności technicznej hydrantów wewnętrznych w budynku głównym, tj. z obowiązku określonego w pkt 2 decyzji. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski PSP w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 29 października 2008r. wezwał M.N w K do dobrowolnego wykonania wyżej wymienionych obowiązków. Wnioskiem z dnia [...] M.N w K wystąpiło o przedłużenie terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z dnia [...] do końca [...] oraz do końca 2008r. obowiązku określonego w pkt 2 tej decyzji. Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski PSP odmówił zmiany terminu i treści realizacji obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji z [...] wskazując, że stwierdzone nieprawidłowości z zakresu urządzeń przeciwpożarowych w obiekcie muzeum stwarzają wysokie zagrożenie pożarem, w związku z tym brak podstaw do zmiany terminu realizacji tych obowiązków w tak długim okresie czasu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło M.N w K podnosząc, że przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków jest uzasadnione znacznymi kosztami ich realizacji i wynikającą stąd koniecznością rozłożenia ich na lata 2008-2010. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w sprawie uznał, że rozpoznanie wniosku strony z dnia [...]w trybie art. 155 kpa nastąpiło wbrew żądaniu strony. Organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem oraz, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa istnieje tylko wówczas, gdy przepis materialnoprawny przewidywał "luz decyzyjny". Zdaniem organu, przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej mają charakter związany i w ramach ich stosowania ustawodawca nie przewidział tzw. "luzu decyzyjnego", w związku z tym brak podstaw do rozpoznania wniosku N. M. w K w trybie określonym w art. 155 kpa. Nadto w ocenie organu, z chwilą wezwania strony do dobrowolnego wykonania obowiązków dalsze postępowanie powinno toczyć się zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując przepis art. 6 § 1 oraz art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że organ egzekucyjny w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku powinien zastosować środki egzekucyjne, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie może więc odnieść się do zasadności nałożenia obowiązków w wyznaczonych terminach. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.N w K żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie był władny rozpoznać wniosku o zmianę terminu do wykonania obowiązków objętych decyzją z dnia [...] w trybie art. 155 kpa. Zdaniem autora skargi zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem pozwalające na jego zastosowanie, albowiem a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu uzasadniającą przedłużenie terminu wykonania nałożonych decyzją z dnia [...] obowiązków. Nadto skarżący zakwestionował treść obowiązku polegającego na dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, z uwagi na zabytkowy charakter obiektów. W jego ocenie stan ten nie uzasadnia zatem zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i związanego z nim uprawnienia wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ustosunkował się do zarzutu w kwestii prawidłowości nałożonych na skarżącego obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie we wskazanym wyżej trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej, jeżeli zmianie bądź uchyleniu decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że w oparciu o art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko: 1. decyzje niewadliwe, które nie podlegają weryfikacji w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 (por. wyrok NSA z dnia 24.03.1998r. I SA 1087/97 – Lex nr 44535); 2. decyzje konstytutywne tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne, które takich praw lub obowiązków nie tworzą a jedynie potwierdzają ich istnienie (por. wyrok NSA z dnia 14.03.1997r. I SA 235/96 – ONSA 1997 Nr 4, poz. 186, wyrok NSA z dnia 29.10.1999r. I SA 2088 – Lex nr 48625); 3. decyzje uznaniowe, które zostały wydane w oparciu o przepisy dające organowi pewien luz decyzyjny co do określenia sytuacji prawnej podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 4.10.1999r. IV SA 1434/97 – Lex nr 48678, wyrok NSA z dnia 24.05.2005r. OSK 1792/04 – nie publ.); 4. decyzje uprawniające jak również decyzje zobowiązujące, co do których zmiana może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (por. wyrok NSA z dnia 27.05.2003r. IV SA 3205/2001 – M.Prawn.2003, nr 14, poz. 627, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 18.02.1999r. IV SA 251/97 – Lex nr 48251). Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej stanowił: Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Z przedstawionej wyżej regulacji wynika, że podstawą nałożenia na podmiot obowiązków jest wykazanie naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Nałożenie obowiązków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie określił natomiast konkretnego terminu wykonania nałożonych na podmiot obowiązków, pozostawiając w tym zakresie rozstrzygnięcie do uznania organu. Taki zapis stwarza dla organu pewien luz decyzyjny w orzekaniu w zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy. W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, że wydana w oparciu o powołany przepis decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] jako decyzja ostateczna, konstytutywna – ukształtowała bowiem sytuację prawną M.N w K, nakazując skarżącemu wykonanie określonych w niej obowiązków, w terminie wskazanym przez organ – nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 155 kpa. Nie budzi wątpliwości, że na gruncie art. 26 ust. 1 ustawy termin stanowi jeden z niezbędnych elementów decyzji o charakterze konstytutywnym, który może podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa. Zmiana terminu nie prowadzi bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną jak również zmianie terminu nie sprzeciwia się jego charakter, nie jest to bowiem jak już wyżej podniesiono termin materialnoprawny, z którego zachowaniem ustawa wiąże określone skutki prawne. Wyrażony w zaskarżonej decyzji w tej kwestii odmienny pogląd organu nie zasługuje zatem na aprobatę. Nie zasługuje również na akceptację stanowisko organu odnośnie braku możliwości rozpatrywania wniosku skarżącego w trybie art. 155 kpa w sytuacji, gdy organ wzywając do dobrowolnego wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji, podjął już czynności na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści przepisu 155 kpa jak również ukształtowanego orzecznictwa i doktryny na tle tej regulacji nie wynika, by ustawodawca ograniczył możliwość zastosowania art. 155 kpa w zależności od etapu postępowania. Należy zatem przyjąć, że dopóki podmiot zobowiązany nie wykona nałożonych na niego obowiązków może w każdym czasie wystąpić o zmianę terminu ich wykonania, rzeczą natomiast organu jest odniesienie się do takiego żądania strony mając na uwadze przesłanki wymienione w art. 155 kpa tj. zgodę stron, brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji. Reasumując wskazać trzeba, że stanowisko organu co do niedopuszczalności rozstrzygnięcia wniosku strony w trybie art. 155 kpa i wynikające stąd uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących złożonego w trybie art. 155 kpa było nieuprawnione. Na marginesie należy podnieść, że zarzuty odnoszące się do treści nałożonych obowiązków nie podlegają rozpoznaniu w trybie art. 155 kpa, a ich rozpatrzenie może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym dla tego typu naruszeń tj. w trybie art. 156 kpa. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji II instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną co do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie art. 155 kpa i w zależności od wyników postępowania wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.