II SA/Ke 262/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 26 marca 2024 r. nr LXIV/367/2024 w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 26 marca 2024 r., nr LXIV/367/2024, Rada Gminy w Czarnocinie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.), wprowadziła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin, który stanowi załącznik do uchwały. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ("uoz") poprzez zbiorcze ujęcie w treści § 2 ust. 1 finansowanie programu - kosztów zadań dotyczących realizacji zadań programu w sytuacji, gdy art. 11a ust. 5 uoz bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania a także winna wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych w treści art. 11a ust. 2 uoz zadań oddzielnie. Na podstawie art. 147 § 1 Ppsa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zadania jakie realizuje Gmina w ramach Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin, są odrębne i uregulowane są jako osobne w treści art. 11a ust. 2 uoz. Z tego względu Rada ma obowiązek w sposób szczegółowy i wyczerpujący określić wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez podanie konkretnych zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie w stosunku do niego środków na jego realizację. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach Programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Zdaniem skarżącego, treść § 2 ust. 1 finansowanie programu w sposób zbiorczy ujmuje koszty zadań programu, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na pominięcie opisanych wyżej elementów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo w którym zaprezentowano odmienny pogląd niż przyjęty przez skarżącego podkreślił rozbieżność w tym zakresie. Organ stanął na stanowisku, że art. 11a ust. 5 uoz stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań (działań), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Zdaniem organu, bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Organ wskazał, że na realizację zadań określonych w Programie zabezpieczone są środki w kwocie 71000 zł i przeznaczone na sfinansowanie zadań w zakresie całodobowej opieki weterynaryjnej nad zwierzętami bezdomnymi w przypadku zdarzeń drogowych, opiekę nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w kwocie 11000 zł. Program przeznacza także kwotę 60000 zł na wyłapywanie i umieszczanie bezdomnych zwierząt schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W ocenie organu, omawiany Program realizuje cel ustawowy wyrażony w art. 11a ust. 2 uoz zwracając uwagę na fakt, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki. Oznacza to, że bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania. Zgodnie ze stanowiskiem organu, nawet gdyby uznać, że z tego powodu § 2 ust. 1 Programu stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 uoz, to i tak nie dyskwalifikuje to jego całości, a tylko tę część Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 26 marca 2024 r. nr LXIV/367/2024 w sprawie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 3 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W ocenie Sądu, za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 uoz. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). Takie stanowisko konsekwentnie prezentuje tut. Sąd, mimo pojawiających się odmiennych poglądów w orzecznictwie wojewódzkich sadów administracyjnych na tle przepisu art. 11a ust. 5 uoz. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w części zatytułowanej Finansowanie Programu, na realizację zadań określonych w niniejszym programie zabezpieczono środki w kwocie 71.000,00 zł, odpowiednio: 11.000,00zł na realizację całodobowej opieki weterynaryjnej nad zwierzętami bezdomnymi w przypadkach zdarzeń drogowych, opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich; b. 60.000,00zl na wyłapywanie i umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Słusznie Prokurator zarzuca, że nieprawidłowe jest zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w przywołanym wyżej § 2 ust. 1. Wymienione bowiem w tym przepisie zadania są niezależnymi od siebie zadaniami i na realizację każdego z nich powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Wskazanie konkretnej kwoty na poszczególne cele, a nie wskazanie zbiorcze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ma na celu między innymi uniknięcie sytuacji, że cała kwota zostanie przeznaczona na jedno z tych zadań, a na pozostałe zabraknie środków. Należy podkreślić, że Rada ma obowiązek zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób prawidłowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W wyroku z 29 lipca 2020, II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Z podniesionych wyżej względów należy stwierdzić, że treść § 2 ust. 1 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.