II SA/Ke 263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi L.P. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego Z.T. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na L. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 52.318,19 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. dokonania rozbiórki rozbudowy istniejącej piwnicy ziemnej na działce nr 3907, położonej w W. przy ul. S., poprzez rozbiórkę części dobudowanej w poziomie piwnicy oraz wykonanej na niej nadbudowy w stanie surowym otwartym, stanowiącej parter wraz z dachem, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m, w taki sposób, aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wym. 5,5 x 8, 20 m, wybudowanej pomimo wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość grzywny została wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która to cena wynosi 3 783 zł. Ponieważ powierzchnia zabudowy równa się 69,15m2 (11,70m x 5,91m), grzywna wynosi 52 318,90 zł (69,15 m2x 1/5 x 3 783 zł/m2.). Rozpatrując odwołanie L. P. od powyższego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...] znak: [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył przebieg postępowania, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] znak: [...] decyzji, którą Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w S. z dnia [...] i w to miejsce orzekł o nakazaniu inwestorowi L. P. rozbiórki rozbudowy istniejącej piwnicy ziemnej na działce nr 3907, położonej w W. przy ul. S., to jest rozbiórki dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej na tej rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70m x 5,91 m w taki sposób, aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5m x 8,20 m – wykonanej pomimo wstrzymania robót budowlanych. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu. Organ odwoławczy wskazał, że wskutek niewykonania nakazu określonego w decyzji z dnia 14 sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. upomnieniem z dnia 30 września 2009r. wezwał L. P. do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 5 listopada 2009r. tytuł wykonawczy. Nałożenie na L. P. grzywny w wysokości 52.318,90 zł ma na celu przymuszenie jej do wykonania nakazu określonego w decyzji z dnia 14 sierpnia 2009r.; grzywna ta została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ egzekucyjny również prawidłowo naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł, gdyż w myśl art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniu INB wyjaśnił, że w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nadto organ wskazał, że według wykonanego przez uprawnionego geodetę w dniu 15 listopada 2002r. szkicu granicznego, sporządzonego na podstawie mapy ewidencji gruntów oraz pomiaru uzupełniającego wykonanego w październiku 2002r. przedmiotowa piwnica ma wymiary 5,5 x 8,20 m i zdaniem organu takie były jej pierwotne wymiary. Jak jednak wynika z akt sprawy, w tym zdjęć z oględzin z dnia 17 grudnia 2008r., nad zagłębioną w ziemi częścią piwnicą, wykonano w poziomie terenu betonową wylewkę przy jednoczesnym wyrównaniu betonem starych, zewnętrznych powierzchni pionowych ścian piwnicy, zwiększając w ten sposób jej szerokości. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że pomiary szerokości piwnicy nieznacznie różniły się podczas przeprowadzanych kontroli lub oględzin: w dniu 20 stycznia 2009r - 6,09m, 29 maja 2009r. - 5,91m. Zatem po rozbiórce rozbudowy powinna pozostać istniejąca wcześniej piwnica wraz z zabezpieczającą ją od góry warstwą wylewki betonowej. W ocenie organu nałożenie na zobowiązaną w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby w niniejszej sprawie niecelowe z uwagi na znaczne koszty (wyceny robót, wyłonienia wykonawcy i samej rozbiórki), które obciążałyby zobowiązanego. Ponadto w razie wykonania obowiązku istnieje możliwość zastosowania art. 126 ustawy. W skardze na to postanowienie, domagając się jego uchylenia, L. P. zarzuciła naruszenie art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wezwanie do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym jest możliwe, realne i nie spowoduje nowego stanu faktycznego tj. rozbiórki również elementów, które nie były nowo wybudowane lub rozbudowane, a to ściany piwnicy od strony wschodniej, południowej i zachodniej, a nadto, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest wykonalna, pomimo, iż wielkości obiektu podane w decyzji są zgodne ze stanem na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 19 maja 2010r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł, że ograniczenie rozpoznania sprawy przez Sąd do zagadnień procedury egzekucyjnej byłoby dla niej krzywdzące. Zarzucił, że zostało naruszone prawo skarżącej do rozrządzania należnym jej prawem własności, że nie został wykazany interes prawny sąsiada, na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie. Zakwestionował także ustalenia, że prace budowlane były przez skarżącą prowadzone samowolnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli Sąd nie może kierować się kryteriami słuszności i celowości. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którą organ nałożył na skarżącą wobec niewykonania przez nią dobrowolnie obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia 14 sierpnia 2009r. Tymczasem zarówno zarzuty zawarte w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010r., zmierzają do podważenia słuszności i prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze L. P. zarzuca także, iż dokonane przez organ wyliczenie grzywny jest nieprawidłowe, lecz nie wskazuje, na czym ta nieprawidłowość miałaby polegać. W ocenie Sądu wysokość grzywny została ustalona prawidłowo, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954), zwanej dalej ustawą, jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżąca pomimo upomnienia nie dokonała rozbiórki, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 14 sierpnia 2009r. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącą do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżąca musiałby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. Zauważyć również należy, że doręczone zobowiązanej postanowienie, wbrew jej twierdzeniom, zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy, a mianowicie: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przesz Prezesa Głównego Urzędy Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnych dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak już wcześniej wspomniano, skarżąca kwestionuje wysokość nałożonej grzywny, a także wymiary starej piwnicy. Jeśli jednak chodzi o ten drugi zarzut, to dla oceny prawidłowości wyliczonej grzywny nie ma on żadnego znaczenia. Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika z akt administracyjnych L. P. rozbudowała istniejącą starą piwnicę w poziomie, a następnie nad całością wzniosła parter budynku z zadaszeniem. Wymiary tego parteru, który w całości został wzniesiony samowolnie i podlega w związku z tym rozbiórce, zostały ustalone w czasie oględzin dokonanych w dniu 29 maja 2009r. na 5,91m x 11,70m i takie też wymiary zostały wskazane w decyzji, w oparciu o którą w niniejszej sprawie został wystawiony tytuł wykonawczy. W świetle przytoczonego art. 121 § 5 ustawy bez znaczenia jest więc okoliczność, jakie były wymiary starej piwnicy, skoro wymiary nadbudowy nad piwnicą starą i jej samowolnie rozbudowaną częścią zostały prawidłowo ustalone i nie były przez skarżąca kwestionowane. Iloczyn powierzchni parteru ( 69,15 m² ) oraz 1/5 ceny jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku, wynoszącej 3783 zł, wynosi 52318,90 zł i w takiej też wysokości została wymierzona grzywna. W tym miejscu zauważyć należy, iż cena 1 metra kwadratowego została przyjęta przez organ I instancji w oparciu o Komunikat Prezesa GUS z dnia 25 listopada 2009r. i cena ta dotyczyła III kwartału 2009r. ( Dz. Urz. GUS Nr 11 poz. 71). W dacie wydawania postanowienia przez organ II instancji był już ogłoszony nowy Komunikat Prezesa GUS, dotyczący ceny 1 metra kwadratowego w IV kwartale 2009r. ( Dz. Urz. GUS Nr 2 poz. 14 z dnia 25 lutego 2010r.). Ponieważ cena wzrosła do kwoty 3964 zł, prawidłowo - uwzględniając zasadę wynikającą z art. 139 kpa w zw. z art. 18 ustawy – organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, albowiem cena przyjęta przez ten organ, jako niższa, jest korzystniejsza dla skarżącej. Reasumując stwierdzić należy, iż nie można zarzucić organom egzekucyjnym uchybień w zakresie prawa procesowego lub materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Ponieważ, jak wyżej wspomniano, decyzja z dnia 14 sierpnia 2009r. zyskała przymiot ostateczności i nie została zakwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, powinna zostać wykonana i nie jest możliwe badanie jej legalności na etapie jej egzekwowania. W związku z tym skarżąca w niniejszej sprawie nie może również skutecznie zarzucać, iż wymiary starej piwnicy, którą samowolnie rozbudowała, i której nie ma obowiązku rozbierać, były inne od przyjętych w ostatecznej decyzji, nakazującej rozbiórkę. Taki zarzut winna była zgłaszać w poprzednio toczącym się postępowaniu. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł zgodnie z art. 250 tej samej ustawy w związku z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" oraz w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Sąd nie przyznał uiszczonej przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej kwoty 17 złotych, ponieważ opłacie takiej podlega, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 225 poz. 1635 ze zm.) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Tymczasem w niniejszej sprawie ustanowiony z urzędu i wyznaczony w dniu 11 maja 2010r. pełnomocnik nie złożył takiego dokumentu i takiego obowiązku nie miał. W tej sytuacji uiszczenie przez niego kwoty 17 złotych nie może być uznane za niezbędny wydatek, o jakim mowa w art. 250 P.p.s.a. oraz w § 15 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia.