II SA/Ke 263/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 30 października 2019 r. nr XII/89/19 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. odrzuca skargę w części dotyczącej § 8, § 10, § 16 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 30 października 2019 r. Rada Miejska we Włoszczowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz. 1696, oz. 1815), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), zwanej dalej "ustawą", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włoszczowie, podjęła uchwałę nr XII/89/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włoszczowa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy we Włoszczowie podniósł zarzut naruszenia: - art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegającego na: niezawarciu w regulaminie regulacji dotyczących zwolnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostownikach przydomowych w całości lub w części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na odpady poprzez: niedopełnienie upoważnienia ustawowego w zaskarżonej uchwale polegające na braku kompleksowego wypełniania delegacji ustawowej z art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy w zakresie dotyczącym zwolnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych w całości lub w części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że § 6 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy. Podkreślił, że rada gminy uchwalając tego rodzaju uchwałę i określając szczegółowe jej postanowienia jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji tego przepisu. Tymczasem Rada Miejska we Włoszczowie zdecydowała się w § 6 uregulować kwestie dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, nie dopełniła jednak obowiązku określenia zakresu zwolnienia właścicieli nieruchomości od obowiązku posiadania pojemnika lub worka na tego rodzaju odpady. Tym samym pozbawiła wydany regulamin niezbędnego elementu wymaganego na podstawie art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy kompetencyjnej. Skarżący podkreślił, że Rada Miejska we Włoszczowie podejmując w regulaminie rozstrzygnięcie dotyczące kompostowania bioodpadów, nie mogła zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy. Musiała bowiem w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Włoszczowie wniosła o jej odrzucenie w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała stanowiła przedmiot skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie w sprawie II SA/Ke 499/20. Organ podkreślił, że Prokurator nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny podejmuje ponownie czynności w stosunku do tego samego aktu, skoro stan prawny nie zmienił się. W pozostałym zakresie Rada wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że przedmiotem skargi jest w istocie zarzut zaniechania uchwałodawczego. Prokurator nie wskazał jednak przepisu, z którego wynika wprost obowiązek przyjęcia takiego zwolnienia. Bezczynność uchwałodawcza organu może być podniesiona tylko w przypadku, gdy przepis prawa nakazuje przyjęcie regulacji. Tymczasem art. 4 ust. 2a ustawy daje jedynie możliwość zwolnienia z obowiązku posiadania pojemnika lub worka, a nie stwarza takiego obowiązku. Z art. 4 ust.2a pkt 4 ustawy nie wynika obowiązek określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów tylko z jednoczesnym zwolnieniem właścicieli nieruchomości w całości lub w części z obowiązku posiadania pojemnika i worka. Prokurator także pominął, że stosownie do § 6 regulaminu kompostowanie dotyczy bioodpadów. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu do gromadzenia bioodpadów służą worki lub pojemniki w kolorze brązowym. Jednak, takie worki i pojemniki służą także do gromadzenia innych - niż bioodpady - odpadów ulegających biodegradacji. Rada Miejska nie miała podstaw do zwolnienia właścicieli nieruchomości z obowiązku posiadania worków lub pojemników w kolorze brązowym, skoro służą one gromadzeniu odpadów ulegających biodegradacji innym niż bioodpady. Z tych przyczyn zwolnienia nie zastosowała. Organ uznał także, że żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały nie ma uzasadnienia. Stwierdzenie nieważności uchwały może bowiem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, w sposób oczywisty i bezpośredni oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Prokurator sprzeczności pomiędzy brakiem zwolnienia niektórych właścicieli nieruchomości z posiadania worków i pojemników, a konkretnym przepisem prawa nie wykazał. Pomija także skutki, jakie wiążą się z wyeliminowaniem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie z obrotu prawnego zarówno w sferze poszczególnych obywateli jak i interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 30 października 2019 r. nr XII/89/19 Rady Miejskiej we Włoszczowie w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd na skutek skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie. Prawomocnym wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 499/20 w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 10, § 16 ust. 1 pkt 2 - w części określającej maksymalną pojemność przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych worków, pojemników oraz koszy ulicznych oraz § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały; a w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia do tego wyroku oddalenie skargi nastąpiło w zakresie § 8 zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy regulaminu, pokrywają się z przepisami zaskarżonymi w niniejszej sprawie, w której Prokurator Rejonowy we Włoszczowie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z tego powodu w tym zakresie skargę Prokuratora należało w niniejszej sprawie odrzucić, te same zapisy uchwały podlegały już bowiem badaniu w sprawie II SA/Ke 499/20, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W pozostałym zakresie objętym niniejszą skargą nie było przeszkód do objęcia zaskarżonej uchwały merytoryczną kontrolą. Jednak zarzuty dotyczące tej części uchwały okazały się bezzasadne. W szczególności dotyczy to zarzutu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy w § 6 zaskarżonej uchwały. W regulacji tej Rada uchwaliła, że: W zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej oraz na terenach ogródków działkowych dopuszcza się unieszkodliwianie odpadów komunalnych z frakcji bioodpadów poprzez kompostowanie w kompostowniku spełniającym wymogi określone w ust. 2, 3, 4 i dokonaniu zgłoszenia w Urzędzie Gminy Włoszczowa. Kompostowanie może nastąpić: w gotowych kompostownikach ogrodowych lub 2) w drewnianych kompostownikach ułożonych tak. aby zapewnić dostęp powietrza do warstw kompostu lub 3) w formie pryzmy, gdzie materiał biodegradowalny układa się warstwowo. Kompostownik winien znajdować się w odpowiednich odległościach od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych, od granicy działki sąsiedniej, od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Organizowanie przydomowych kompostowników powinno odbywać się w okresie od wiosny do jesieni. Zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Mając na uwadze brzmienie powyższej regulacji, należy zgodzić się z organem, że delegacja ustawowa przewiduje jedynie możliwość wprowadzenia w regulaminie zwolnień dla właścicieli nieruchomości, na których są kompostowane bioodpady. Przepis art. 4 ust. 2a, który wymienia, co rada może zawrzeć w regulaminie, stanowi więc wyjątek od ustępu 2 tego artykułu, który wprowadza obowiązkowe elementy regulaminu. Rację ma także organ, że z art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy nie wynika, że w przypadku określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów, rada musiała jednocześnie zwolnić z posiadania worków na te odpady. Ponadto Prokurator nie dostrzegł, że w zaskarżonym regulaminie kompostowanie dotyczy bioodpadów, do których gromadzenia służą pojemniki lub worki w kolorze brązowym, ale takie worki i pojemniki służą również do gromadzenia innych odpadów biodegradowalnych. Reasumując niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy, a w konsekwencji nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej ustawy, skoro żądanie to skarżący Prokurator uzasadniał właśnie naruszeniem tego przepisu. Ponieważ więc Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi (w zakresie, w jakim nie podlegała odrzuceniu), to w punkcie II wyroku została ona oddalona w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.