II SA/Ke 264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 12 września 2014r. nr LV/481/14 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Jędrzejów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 24 lutego 2016r. Zrzeszenie Transportu i Usług wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 12 września 2014r. nr LV/481/14 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Jędrzejów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano na uchybienie ustawowemu terminowi do jej wniesienia, podkreślając że strona skarżąca aż trzykrotnie składała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Podstawą prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis określa warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę organu gminy. Jednym z nich jest uprzednie – a więc mające miejsce przed wniesieniem skargi – wezwanie właściwego organu będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, że powołana przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 23 listopada 2015r. (data wpływu do organu – 30 listopada 2015r.) Zrzeszenie Transportu i Usług wezwało bowiem Radę Miejską w Jędrzejowie "do usunięcia naruszenia prawa jakie ma miejsce w związku z wykonaniem uchwały nr LV/481/14 z dnia 12 września 2014r." (k. 36 akt sądowych). Zaznaczyć przy tym trzeba, że powyższe wezwanie zostało ponowione przez ten sam podmiot pismami z dnia 23 grudnia 2015r. i 25 stycznia 2016r. (k. 39 i 43 akt sądowych) . W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy (gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, LEX nr 505351 przepis art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Jednocześnie w uchwale wskazano, że skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wyprowadzono wniosek, że nie jest koniecznym czekanie przez skarżącego na udzielenie przez organ odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia. Wręcz przeciwnie, skarżący, czekając do 60 dnia, ryzykuje utratą prawa do wniesienia skargi. W konsekwencji przyjmuje się, że w sytuacji gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia, nie czeka na odpowiedź organu z wniesieniem skargi do ostatniego sześćdziesiątego dnia od doręczenia wezwania organowi, lecz przed tym dniem wnosi skargę do sądu, to skargi takiej nie należy odrzucać (W. Kisiel, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis 2010, str. 827). Jak już wskazano powyższej pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane do Rady Miejskiej w Jędrzejowie wpłynęło do siedziby organu w dniu 30 listopada 2015r. Pomimo tego Rada Miejska wykazała bierność w zakresie przedmiotowego wniosku (okoliczność niesporna). W konsekwencji, kierując się treścią przepisu art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a., wskazać trzeba, że ustawowy 60-dniowy termin na wniesienia skargi upływał stronie skarżącej w dniu 29 stycznia 2016r. Tymczasem skarga na uchwałę, będącą przedmiotem wezwania, została nadana w Urzędzie Pocztowym dopiero w dniu 24 lutego 2016r. (k. 46 akt administracyjnych), a zatem z prawie miesięcznym przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Podkreślić przy tym należy, że w postanowieniu z dnia 31 grudnia 2003r. o sygn. akt OSA 2/02, Lex nr 55583 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu prawnego jednokrotnie. W konsekwencji tego stanowiska – które Sąd w składzie orzekającym w całości podziela – następne pisma strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2015r. i 25 stycznia 2016r., pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie można bowiem traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. W kolejnych postanowieniu z dnia 25 maja 2009r. o sygn. akt II OSK 769/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środków odwoławczych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. Każdy ze wspomnianych środków odwoławczych stanowi realizację prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego, to nie może być traktowane inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Uznanie bowiem, że ten sam podmiot jest uprawniony wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 78 Konstytucji zgodnie, z którym każda strona postępowania ma prawo do jednokrotnego wniesienia danego środka odwoławczego od konkretnego orzeczenia czy decyzji wydanych w pierwszej instancji. W konsekwencji stwierdzono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Natomiast następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (podobnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 29 listopada 2012r. o sygn. akt I OSK 2737/2012r., Lex nr 1239443). Tym samym kolejne, złożone przez stronę skarżącą pismami z dnia 23 grudnia 2015r. i 25 stycznia 2016r., wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogły być potraktowane jako wezwania do usunięcia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a., ponieważ nie rodziły one określonych w tych przepisach skutków procesowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a.