II SA/Ke 264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z.S. i K.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie "WINGiK"), po rozpoznaniu odwołań U.A. i M.S. , uchylił decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...], orzekającą o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków ustalonych protokolarnie granic działki nr [...], położonej w obrębie O. , gmina O. , stanowiącej własność Z. S. i K.S., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic: od wyznaczonego punktu nr 6-839 poprzez ustalony punkt nr 1 (ID 6-1451) do ustalonego punktu nr 2 (ID 6-1452) granica z działką nr [...], stanowiącą własność Powiatu, od ustalonego punktu nr 2 (ID 6-1452) poprzez ustalone punkty nr nr 3 (ID 6-1453), 4 (ID 6-1454) do ustalonego punktu nr 5 (ID 6-1455) granica z działką nr [...] , stanowiącą własność U. A. i C. A. , od ustalonego punktu nr 5 (ID 6-1455) do ustalonego punktu nr 6 (ID 6-1456) granica z działką nr [...] , stanowiącą własność Gminy O., od ustalonego punktu nr 6 (ID 6-1456) poprzez ustalony punkt nr 7 (ID 6-1457) do wyznaczonego punktu nr 6-841 granica z działką nr [...], stanowiącą własność M.S. oraz o modyfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie pola powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie O., gmina O. , z ujawnionego obecnie 0,47 ha na powierzchnię 0,5150 ha - w części dotyczącej ustalenia położenia punktów granicznych nr nr 2 (ID 6-1452), 3 (ID 6- 1451), 4 (ID 6-1454), 5 (ID 6-1455), 6 (ID 6-1456), 7 (ID 6-1457) oraz przebiegu granic zawartego pomiędzy tymi punktami i pomiędzy punktem 7 (ID 6-1457) a punktem 6-841, tj. przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], [...] , [...] , a także w części dotyczącej zmiany pola powierzchni działki nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy niezwłocznie po przekazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odpisu prawomocnego wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 342/20, którym stwierdzono nieważność decyzji WINGiK z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] podjął postępowanie w celu ponownego rozpatrzenia odwołania U. A. z dnia 6 grudnia 2019 r. oraz rozpatrzenia odwołania M.S. z dnia 16 grudnia 2019 r. Rozpatrując powyższe odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że przyjęta w dniu 22 października 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] zawierała między innymi spisane w dniu 1 października 2019 r. protokoły: "Protokół wyznaczenia punktów granicznych" i "Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych", "Szkic graniczny nr 1" oraz "Wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki". Dokumenty te zawierały nowe dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej powierzchni. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 725), zwanej dalej "p.g.k", a także § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zwanego dalej "rozporządzeniem". Po czym wskazał, że w świetle powyższych przepisów, w związku z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 października 2019 r. opracowania geodezyjnego pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, miał obowiązek podjęcia działań w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina O. , w odniesieniu do działki nr [...], zaś w związku z brakiem wniosku w tej sprawie zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k., miał obowiązek podjęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak ustalił organ odwoławczy, ze sprawozdania technicznego zawartego w ww. opracowaniu wynika, że wykonawca pracy geodezyjnej na zlecenie Z.S. i K.S. pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. niezbędne dane dotyczące nieruchomości nr [...] i przed przystąpieniem do prac polowych dokonał ich analizy, w wyniku której wykonawca dokumentacji geodezyjnej uznał, że istniejąca dokumentacja pozwala jedynie na wyznaczenie punktów granicznych: 6-839 i 6-841 z dokładnością przewidzianą rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Natomiast z powodu braku możliwości określenia pozostałych współrzędnych punktów załamania granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr nr [...], [...] , [...] , [...] , 917/[...], położonymi w obrębie O. , gmina O., wykonawca zawiadomił wszystkie zainteresowane strony o czynnościach związanych z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych w dniu 1 października 2019 r. W czynnościach ustalenia przebiegu granic uczestniczyli: K.S.- współwłaściciel działki nr [...] oraz U. A. - współwłaścicielka działki nr [...] . W oparciu o wyniki pomiaru kontrolnego wykonanego na gruncie, obliczono współrzędne punktów granicznych. Następnie sporządzono wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...], z którego wynika, że pole powierzchni uległo zmianie z wynoszącego 0,47 ha na 0,5150 ha. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przepisów § 35 i § 36, § 37 - 39 ust. 1, § 45 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wynika, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje wykonawca wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest określonych dokumentów lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne. Decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] Wojewoda zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi O., w gminie O. , który określa między innymi przebieg granic wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, w tym w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działki nr nr [...] , [...], [...] . Projekt scalenia gruntów wsi O., w gminie O., zatwierdzony ww. decyzją został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lipca 1980 r., pod numerem ewidencyjnym [...]. W skład tej dokumentacji wchodzi między innymi "Szkic wyznaczenia projektowanych działek" nr [...], na którym przedstawiono przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] między innymi z działkami sąsiednimi nr nr [...] ,[...] . W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istnieje zatem dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia, będąca podstawą do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działki nr [...] oraz działek sąsiednich. Kopia "Szkicu wyznaczenia projektowanych działek" nr [...], pochodząca z dokumentacji o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej projekt scalenia gruntów wsi O. , w gminie O. , została włączona do operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wykonawca ww. opracowania nie wykazał, że dokumentacja sporządzona w wyniku scalenia gruntów wsi O. i zawarte w niej dane są niewiarygodne, co uzasadniałoby potrzebę ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie określonym w § 37 - § 39 rozporządzenia. W sprawozdaniu technicznym stwierdzono jedynie, że po przeprowadzeniu analizy materiałów geodezyjnych, pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tylko dokumentacja dotycząca punktów granicznych 6-839 i 6-841, spełniała wymogi dokładnościowe. Organ drugiej instancji stwierdził, że argument, iż dokumentacja nie spełnia obowiązujących standardów, nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, gdyż nie każda dokumentacja, która nie spełnia obowiązujących standardów, jest niewiarygodna. Wykonawca uznał za oczywiste, iż dokumentacja projektu scalenia gruntów wsi O. , sporządzona w latach 1977 - 1979, nie spełnia obecnie obowiązujących standardów podobnie jak wymieniona w § 36 pkt 6 rozporządzenia dokumentacja sporządzona przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, ocena dokumentacji o numerze ewidencyjnym [...] pod względem wiarygodności jest istotna, tym bardziej, że dokumentacja ta określa stan prawny gruntów wydzielonych w czasie scalenia, w tym działek nr nr [...] , [...] i [...] wynikający z decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1979 r. Nadto WINGiK wskazał, że jak wynika z pisma Starosty z dnia 7 stycznia 2020 r., wykonawca przedmiotowego operatu technicznego korzystał z dokumentacji dotyczącej scalenia gruntów wsi O. oraz uwzględnił stan prawny gruntów w granicach między innymi działek nr nr [...] i [...] wynikający ze scalenia gruntów wsi O. , w zakresie jego wiarygodności i dokładności, jednak biorąc pod uwagę "Szkic wyznaczenia projektowanych działek" nr [...], pochodzący z dokumentacji dotyczącej scalenia gruntów wsi O. stwierdził, że nie wszystkie zamieszczone na nim dane odpowiadają danym wykazanym na szkicu granicznym nr 1, stanowiącym integralną część protokołu spisanego w dniu 1 października 2019r., wchodzącym w skład dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...]. W odniesieniu do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] stanowiącą własność M.S., wykonawca ww. opracowania ustalił położenie punktów granicznych nr nr 6 (ID 6-1456), 7 (ID 6-1457) oraz wyznaczył położenie punktu nr 6-841. Ustalona w ten sposób granica przebiega pomiędzy trzema punktami granicznymi. Natomiast zgodnie ze "Szkicem wyznaczenia projektowanych działek" nr [...], pochodzącym z dokumentacji dotyczącej scalenia gruntów wsi O. , przebieg granicy wyznaczają dwa punkty graniczne. Biorąc pod uwagę "Szkic wyznaczenia projektowanych działek" nr [...] ustalenie położenia dodatkowego punktu granicznego nr 7 (ID 6-1457) odbiega od stanu prawnego wynikającego ze scalenia. Ponadto, jak wynika ze szkicu nr 1, będącego integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zawartego w dokumentacji o identyfikatorze [...], ustalony przez wykonawcę przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] odbiega od stanu spokojnego posiadania wyznaczonego przez trwałe ogrodzenie. Wykonawca ww. dokumentacji, ustalając przebieg granic działek ewidencyjnych w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, nie zbadał, czy ostatni spokojny stan posiadania na gruncie jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym ze scalenia. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, dokonane przez wykonawcę ww. dokumentacji zostało przeprowadzone przede wszystkim z naruszeniem § 37 rozporządzenia. Dalej WINGiK podał, że odwołanie U. A. odnosi się wyłącznie do przebiegu granicy zawartego pomiędzy punktami nr nr 2 (ID 6-1452). 3(ID 6-1451), 4 (ID 6-1454), 5 (ID 6-1455), których położenie ustalono, tj. pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] będącą jej własnością. Natomiast odwołanie M.S. odnosi się wyłącznie do przebiegu granicy zawartego pomiędzy punktami nr nr.6 (ID 6-1456), 7 (ID 6-1457), których położenie ustalono oraz pomiędzy punktem 7 (ID 6-1457) a punktem nr 6-841, który został wyznaczony, tj. pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] będącą jego własnością. Przy czym położenie punktu nr 6-841 nie wchodzi w zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. Pomimo, że właściciel działki nr [...] stanowiącej drogę - Gmina O., nie złożył odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma możliwości rozpatrzenia odwołań U. A. i M.S. bez jednoczesnego rozpatrzenia sprawy także w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] , zawartego pomiędzy punktami 5 (ID 6-1455), 6 (ID 6-1456). Wobec powyższego, rozpatrując sprawę w zakresie złożonych odwołań WINGiK stwierdził, że dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym [...] nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...] , [...] i [...] , a w związku z tym również w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni działki nr [...]. Powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, a zatem brak podstaw do wykazania danych określających przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...] , [...] i [...] uniemożliwia określenie nowej powierzchni działki nr [...]. Dodatkowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że ponieważ podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji była dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym [...], w przypadku stwierdzenia, że dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zaskarżonej części, postępowanie wszczęte przez Starostę w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...] , [...] i [...] oraz w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni działki nr [...], w oparciu o tą dokumentację, było od samego początku bezprzedmiotowe. Skoro więc decyzja Starosty z dnia grudnia 2019 r. została wydana wadliwie, organ odwoławczy uchylił ją, a ponieważ postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją było od samego początku w zaskarżonej części bezprzedmiotowe, umorzył postępowanie. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów U. A. podnoszonych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że dokumenty pochodzące z dokumentacji dotyczącej scalenia gruntów wsi O. potwierdzają istnienie "uskoku" na granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...] . Istnienie tego "uskoku" nie oznacza jednak, że powierzchnia działki wykazana aktualnie w ewidencji gruntów i budynków, jest nieprawidłowa i że przyjęcie takiego przebiegu granicy oznacza pomniejszenie powierzchni tej działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiedli Z.S. i K.S., zarzucając temu aktowi naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i uznanie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działkami nr nr [...] , [...] i [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...] położonej w gminie O. obręb O. , podczas gdy przedmiotem wszczętego z urzędu przez Starostę postępowania administracyjnego jest orzeczenie o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynikającej z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że w przedmiotowej sprawie WINGiK błędnie zatem uznał, że organ ewidencyjny może w toku postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków rozstrzygać o stanie prawnym nieruchomości, w szczególności w zakresie jej granic i powierzchni. Świadczy o tym zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie z którego jednoznacznie wynika, że WINGiK uchyla decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej ustalenia położenia punktów granicznych nr nr 2 (ID 6-1452), 3 (ID 6-1451), 4 (ID 6-1454), 5 (ID 6-1455), 6 (ID 6- 1456), 7 (ID 6-1457) oraz przebiegu granic zawartego pomiędzy tymi punktami i pomiędzy punktem 7 (ID 6-1457) a punktem 6-841, tj. przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...] , [...] , [...] , podczas gdy decyzja Starosty wydana była w przedmiocie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków ustalonych granic działki ewidencyjnej nr [...]. Granica działki nr [...] obręb O. gmina O. została protokolarnie ustalona w odpowiednim trybie i brak jest legalnej podstawy prawnej do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w przedmiocie jej ustalenia, co miało miejsce w sprawie. Odnosząc się również do wyjaśnień WINGiK dotyczących samej procedury rzekomo błędnie sporządzonej przez geodetę skarżący przesłali dokumenty, z których wynika prawidłowy zasięg posiadania ich gruntu, tj. projekt zagospodarowania budynku mieszkalnego i stodoły z dnia 13 marca 1976 r., na którym zaznaczona jest granica 5,0 m od ich budynków oraz 3,0 m od budynku sąsiadki U. A. i że w takiej odległości od tych budynków znajduje się obecnie ogrodzenie. Skarżący podnieśli, że ogrodzenie, które znajduje się pomiędzy ich działką, a działką sąsiadów zostało wybudowane jako drewniane około 1970 r. przez poprzednich właścicieli tej sąsiedniej nieruchomości, zaś obecni właściciele około 2005 r. sami wybudowali, w miejscu starego drewnianego ogrodzenia, obecnie istniejące ogrodzenie betonowe, z którego usytuowaniem się teraz nie zgadzają, twierdząc że powinno być przesunięte 2,0 m w głąb działki skarżących. Skarżący przedstawili również wyjaśnienia wykonawcy przedmiotowej dokumentacji, z których wynika, że WINGiK oceniając poprawność wykonania operatu geodezyjnego, dokonał nadgorliwej interpretacji przepisów, stwierdzając, że ustalenie granicy zostało wadliwie wykonane przez geodetę, przez co WINGiK doprowadził do sporu sąsiedzkiego dając U.A. argument, że granica została rzekomo źle ustalona. Z decyzji WINGiK wynika, że jedynym kryterium, którym kierował się ten organ stwierdzając, że granica została błędnie ustalona był błąd geodety polegający na niezastosowaniu w sprawozdaniu technicznym stricte słowa "niewiarygodne" i nie miało znaczenia, że geodeta jednoznacznie opisał, iż granice nie spełniają wymaganych dokładności, co pozwoliło mu na przeprowadzenie czynności ustalenia granic. Według geodety granica została prawidłowo ustalona i użycie zwrotu "nie spełniają obowiązujących standardów" zamiast słowa "niewiarygodne" nie dyskwalifikuje możliwości wykonania ustalenia granic. Skarżący podnieśli nadto, że organ odwoławczy doprowadził do sporu sąsiedzkiego z drugim sąsiadem - właścicielem działki nr [...] poprzez pominięcie faktu, iż punkt 6-841 został wcześniej ustalony i przyjęty do zasobu, a linia składająca się z dwóch punktów, na które wskazuje organ, przecięłaby budynek mieszkalny na działce nr [...] . Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2021 r. uczestnicy postępowania U. A. i C. A. wnieśli o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt postępowania scaleniowego, uzasadniając zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2021 r. uczestnik postępowania M.S. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że zawsze granicy pomiędzy jego działką a działką skarżących przebiegała prosto. Wniósł o orzeczeniu przez Sąd o usunięcie nowo wybudowanego ogrodzenia przez K.S. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Z. S. i K.S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły głównie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej też jako "p.g.i.k."), oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, ze zm., dalej też jako "rozporządzenie"). Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k., przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Powyższe informacje, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.i.k., zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. - rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu - pkt 1 - jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d), bądź - pkt 2 - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. [...], art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.). Zasadą jest, że z mocy § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Stosownie do § 37 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (§ 37 ust. 2 rozporządzenia). Z mocy § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 3 tego rozporządzenia). Wskazać należy, w oparciu o powyższe regulacje, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Ewidencja gruntów to zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. Starosta jako organ pierwszej instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Aktualizacja operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia) stanowi wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie tzw. źródłowych dokumentów ewidencyjnych, służących do zakładania, czy modernizacji ewidencji. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazywanego w ewidencji przyznają prymat określonej w § 36 dokumentacji geodezyjnej. Dopiero brak takiej dokumentacji lub brak wiarygodności zawartych w niej danych umożliwia pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku pomiarów geodezyjnych terenowych lub pomiarów geodezyjnych fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane to, że w ewidencji znajduje się dokumentacja z postępowania scaleniowego, którym objęta została działka skarżących i działki z nią sąsiadujące. To powoduje, że pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku pomiarów geodezyjnych byłoby możliwe wyłącznie w razie wykazania, że dokumentacja scaleniowa zawiera niewiarygodne dane. W analizowanym przypadku wykonawca opracowania geodezyjnego ([...]) wyjaśnił, że tylko dwa punkty graniczne spełniają wymogi dokładnościowe, natomiast pozostałe granice nie spełniają wymaganych dokładności, dlatego przystąpiono do ich ustalenia w terenie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że stwierdzenie, że "granice nie spełniają wymaganych dokładności" nie jest wystarczające dla podważenia wiarygodności dokumentacji z postępowania scaleniowego. Nie jest bowiem wiadome, które konkretnie dane zawarte w dokumentacji z postępowania scaleniowego nie są wiarygodne i z jakich powodów. Bez tych wyjaśnień nie jest możliwa ocena, czy wykonawca operatu technicznego mógł w ogóle zastosować § 37 i § 39 rozporządzenia. Wymaga zauważyć, że dane zawarte w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w skrócie: PZGiK) nie tracą waloru wiarygodności zawsze wówczas, gdy uzyskane dane w wyniku późniejszego pomiaru geodezyjnego nie pokrywają się z danymi zawartymi w PZGiK. Należy dla przykładu przywołać § 67 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brzmienie na datę wykonania operatu nr [...]- Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572, dalej jako “rozporządzenie w sprawie standardów technicznych), zgodnie z którym jeżeli pomiar będący przedmiotem opracowania oraz pomiar będący źródłem danych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wykonane były z tą samą dokładnością, a odchylenie liniowe między matematycznym przedstawieniem tego samego punktu granicznego ustalonego na podstawie danych z pomiaru oraz danych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego nie przekracza dopuszczalnych wartości określonych w ust. 6 w roboczej bazie danych ujawnia się dane pozyskane z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Oznacza to, że zmiana danych współrzędnych punktów granicznych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków jest konieczna, jeżeli w wyniku porównania wartości współrzędnych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekracza dopuszczalne wartości odchylenia liniowego, określone w § 67 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, które wynoszą: 1) dla punktów stabilizowanych - 0,15 m; 2) dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m. Powyższe dowodzi, że wykonawca operatu technicznego, w celu skorzystania z dyspozycji § 37 rozporządzenia, powinien wyjaśnić (wykazać), dlaczego uważa, że dane zawarte w PZGiK są niedokładne i na czym konkretnie ta niedokładność polega, skoro przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazywanego w ewidencji przyznają pierwszeństwo określonej w § 36 dokumentacji. Wyjaśnienia te pozwolą wówczas na ocenę, czy dane te są także niewiarygodne. Jak słusznie zauważyli skarżący, organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Nie oznacza to jedynak – jak chcą tego skarżący – aby organ ewidencyjny bez względu na obowiązujące przepisy prawa dokonywał zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o każdą dokumentację techniczną przyjętą do PZGiK. Organ ewidencyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, modyfikowania takiej dokumentacji we własnym zakresie. Trudno zatem skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że z powodu braku wykazania w przedmiotowym operacie technicznym, że dostępna dokumentacja z postępowania scaleniowego nie jest wiarygodna, organ ten zakwestionował czynności zaktualizowania danych w ewidencji zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji. Zarówno wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu skargi jak i załączona do skargi dokumentacja nie mogła w sprawie odnieść zamierzonego przez skarżących skutku, skoro przyjęty do PZGiK operat techniczny nie zawierał wymaganych informacji i dokumentów. Zresztą w samej skardze strona (opierając się na wyjaśnieniach geodety) wskazuje, że przez przeoczenie geodety "szkic na stronie 75" nie został włączony do dokumentacji z przeprowadzonych przez geodetę czynności. W każdym razie szczegółowe wyjaśnienia geodety przedstawione w skardze nie mogły podważyć oceny prawnomaterialnej dokonanej przez organ drugiej instancji w oparciu o przedmiotowy operat techniczny, skoro zabrakło wskazywanych wyżej wyjaśnień w samym operacie. Kwestionowany w skardze sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji również nie mógł spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ taka a nie inna treść rozstrzygnięcia zawarta w sentencji decyzji wynikała z faktu, że organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji tylko w części. Sentencja zaskarżonej decyzji w sposób jasny i precyzyjny wskazuje jednak zakres rozstrzygnięcia kasacyjnego. Decyzja nadaje się do wykonania, zwłaszcza uwzględniając integralną jej część, jaką jest uzasadnienie decyzji. Odnośnie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i nr [...] należy wskazać, że podstawą tych czynności geodety był § 39 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Zatem wykonawca prac geodezyjnych może ustalić przebieg granicy działek ewidencyjnych według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeśli stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Niewątpliwie wykonawca przedmiotowego operatu technicznego zobowiązany był do zweryfikowania przebiegu granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania z dokumentacją z postępowania scaleniowego zawartą w PZGiK w sposób wymagany przez § 39 ust. 2 rozporządzenia. Skoro organ drugiej instancji dostrzegł sprzeczność pomiędzy dokumentacją ze scalenia kształtującą stan prawny działek a danymi zawartymi w przedmiotowym operacie technicznym, to oznacza, że uprawniony był do podważenia tej dokumentacji w omawianej części w świetle § 39 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast wyjaśnienia zawarte w tej kwestii w skardze nie rozwiewają wątpliwości, na jakie wskazał organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów obowiązującego prawa, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych powodów skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Brak jest podstaw prawnych dla Sądu administracyjnego do rozstrzygania w sprawie o kwestiach związanych z wybudowanym ogrodzeniem. Zarządzenie Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć skarżącym z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej. Dnia 31 maja 2021 r. Sędzia WSA Agnieszka Banach