II SA/Ke 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. K.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję z dnia [...] znak: [...], odmawiającej udzielenia D. K. - P. pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...]nKierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku D. K. - P. z dnia 20 września 2006r., odmówił udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. Odwołanie od w/w decyzji złożyła D. K. - P.. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ z uwagi na błędne założenia wyliczeń procentowej wartości strat w uprawach spowodowanych suszą, co skutkowało odmową przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. K. - P., decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. Organ ustalił bowiem, iż straty spowodowane skutkami suszy w gospodarstwie rolnym D. K. -P. wyniosły 29,618 % w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych wykazanych w wypisie z rejestru gruntów. Odwołanie od z w/w decyzji z dnia [...] złożyła D. K. - P. podnosząc jednocześnie, iż nie zgadza się z wyliczeniami strat w uprawach rolnych w jej gospodarstwie przez organ I instancji, gdyż jej zdaniem właściwa powierzchnia użytków rolnych wynosi 5,40 ha. Taką też powierzchnię podaje do wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do ARiMR i tyle faktycznie uprawia. Odwołująca się podniosła, że straty spowodowane suszą na sąsiednich gospodarstwach zostały oszacowane na 70% i w jej gospodarstwie również te straty były duże. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję z dnia [...] znak: [...]. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na niewłaściwy sposób ustalenia przez organ I instancji średniego rozmiaru szkód poprzez odniesienie wielkości szkód w poszczególnych uprawach do całej powierzchni użytków rolnych wnioskodawcy wykazanych w wypisie z rejestru gruntów. Oszacowania szkód dokonywała komisja powołana przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), na potrzeby uzyskania dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych dotkniętych klęskami żywiołowymi, w tym klęską suszy, zaś ocena gospodarstw była dokonywana jeszcze przed wejściem w życie cyt. rozporządzenia Rady Ministrów. Z akt sprawy, w tym z protokółu szacowania strat w gospodarstwie D. K. - P. wynika także, że powierzchnia użytków rolnych dotkniętych suszą w jej gospodarstwie wynosi 5,40 ha oraz, że wysokość strat w tym gospodarstwie wyniosła 31,59 %, co, zdaniem organu II instancji, uprawnia ją do otrzymania wnioskowanej pomocy. Natomiast w zaskarżonej decyzji jako powierzchnię gospodarstwa D. K. - P. dotkniętą suszą przyjęto inną powierzchnię tj. 5.76 ha. Przesądza to o braku spójności zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią zaskarżonej decyzji, co stanowi z kolei uchybienie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto jak wynika z przepisu § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia szkody w poszczególnych rodzajach upraw danego gospodarstwa rolnego należy odnieść do rzeczywistej powierzchni upraw w tym gospodarstwie. Mając na uwadze potrzebę uzupełnienie dowodów w niniejszej sprawie zgodnie z art.15 k.p.a oraz konieczność zachowania standardu rzetelnego rozstrzygania w dwuinstancyjnym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając zaskarżoną decyzję, postanowiło zwrócić sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D. K. - P., podnosząc iż z rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nic dla niej wynika. Skarżąca wskazała, iż w przypadku, gdyby organ ten odniósł się 5,40 ha powierzchni uprawianych przez nią użytków rolnych to otrzymałaby pomoc, gdyż wysokość strat wynosiłaby 31,59 %. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie rozważań prawnych podnieść należy, iż szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006r. w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy normuje § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), powoływane dalej jako rozporządzenie. Z kolei zgodnie z przepisem § 2 cyt. rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1. co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2. w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Ustalenie występowania pierwszego warunku nie nasuwa większych wątpliwości czy trudności, zresztą skarżąca spełnia ten warunek, bowiem jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Interpretacja drugiego warunku unormowanego w § 2 pkt 2 rozporządzenia rodzić może określone wątpliwości. W ocenie Sądu wątpliwości te powstają nie tylko z uwagi na brzmienie samego przepisu , lecz z uwagi na odmienne interpretacje organów administracji publicznej stosujących powołany przepis prawa w rozstrzyganiu spraw tego rodzaju. Zasiłek celowy przyznawany w trybie rozporządzenia ma charakter świadczenia pomocowego i z tego świadczenia winna skorzystać jak największa liczba rolników, w których gospodarstwach wystąpiły szkody. W ocenie Sądu aby cel ten został osiągnięty mogą być stosowane tylko interpretacje korzystne dla rolników. Przepis art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969) stanowi, iż opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza. Natomiast uprawa rolna to wszelkiego rodzaju uprawa prowadzona na gruncie rolnym stanowiąca efekt działalności ludzkiej i powiązana ściśle z funkcją produkcyjną gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.01.2005r., sygn. akt II CK 361/04, OSNC/1/9). Z powyższego wynika, iż pojęcia gospodarstwo rolne, użytki rolne i uprawy rolne nie są tożsame. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie cytowany przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia odnosi się do szkód w uprawach rolnych, a nie do szkód w tych uprawach w stosunku do użytków rolnych. Na podobnym stanowisku stoi Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia, przyjmując, iż szkody w poszczególnych rodzajach upraw danego gospodarstwa rolnego, należy odnieść do rzeczywistej powierzchni upraw w tym gospodarstwie. Za takim rozumieniem przepisów przemawia również to, że szkody szacowane przez komisję były oceniane jedynie na uprawach rolnych i w użytkach zielonych, przy czym nie można przyjąć, że uprawy rolne były możliwe np. na gruntach zadrzewionych i zakrzewionych bądź na działce sklasyfikowanej jako użytek rolny, lecz zabudowanej. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uważa, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić ogólną powierzchnię upraw rolnych w gospodarstwie wnioskodawczyni, a następnie - na podstawie protokołu komisji powołanej przez Wojewodę- powierzchnię upraw, na której wystąpiły szkody oraz poziom szkód w tych uprawach. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy kserokopii protokółu z dnia 22.07.2006r. powołanej przez Wojewodę komisji szacującej skutki suszy na terenie gospodarstwa rolnego D. K. -P. o łącznej powierzchni 5,91 ha, szkody powstałe w wyniku suszy dotknęły użytków zielonych - łąk o powierzchni 1,41 ha w 40 %, zbóż jarych o powierzchni 1,29 ha w 30%, zbóż ozimych o powierzchni 2,15 ha w 30%, upraw okopowych o powierzchni 0,20 ha w 20% i upraw pozostałych - truskawek o powierzchni 0,35 ha w 20 %. Łączna powierzchnia upraw w przedmiotowym gospodarstwie rolnym dotkniętych szkodą spowodowaną suszą wyniosła zatem 5,40 ha (1,41+1,29+2,15+0,20+0,35). Tymczasem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, iż straty w 100 % wystąpiły w gospodarstwie D. K. - P. jedynie na powierzchni 1,706 ha (szukane średnie straty w użytkach rolnych) w odniesieniu do wykazanej w ewidencji gruntów całkowitej powierzchni użytków rolnych 5,76 ha. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji zawiera ustalenia sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z tego też względu za zasadny należy uznać pogląd organu odwoławczego, który zanegował przyjęty przez organ I instancji sposób ustalenia średniego rozmiaru szkód, w którym wielkość szkód w poszczególnych uprawach została odniesiona do całej powierzchni użytków rolnych wnioskodawcy wykazanej w ewidencji gruntów. Wobec takiego stanowiska organu odwoławczego zarzut skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powierzchni 5,40 ha użytków rolnych, jaką faktycznie uprawia, jest - zdaniem Sądu - bezzasadny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie zauważa, że twierdzenia organu I instancji nie znajdują odzwierciedlenia w protokole szacowania szkód, co stanowi o braku spójności zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią zaskarżonej decyzji. Według ustaleń organu I instancji powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej dotknięta suszą wynosi 5,76 ha, podczas gdy w protokole szacowania szkód stanowiącym podstawę przyznania zasiłku celowego, w związku z suszą, powierzchnia użytków rolnych dotkniętych suszą w jej gospodarstwie wynosi 5,40 ha. W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wysokość strat w tym gospodarstwie wyniosła 31,59 % (1,706 ha x 100 % : 5,40 ha), a nie jak przyjmuje organ I instancji 29,618 % ( 1,706 ha x 100 % : 5,76). W ocenie Sądu organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 8 oraz 77 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, co skutkuje uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem wyeliminowania stwierdzonych uchybień oraz wydania pozytywnej dla strony wnioskującej decyzji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.