II SA/Ke 266/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym na samochody osobowe wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, zjazdem z [...] oraz 32 miejscami postojowymi na samochody osobowe na działkach o nr ewid. [...] przy [...] w K. W podstawie prawnej przytoczono art. 147, art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu 23.10.2007r. H. B. i J. B. złożyli podanie o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], uzasadniając ją tym, że jako strony postępowania bez własnej winy nie mogli wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym z powodu nieobecności w kraju, spowodowanej długotrwałym pobytem poza jego granicami. Oceniając wniosek organ I instancji uznał, że H. B. i J. B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Byli oni powiadomieni o wszczęciu tego postępowania, została im także przesłana za pośrednictwem poczty decyzja z dnia [...], która po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona przez pocztę z adnotacją "mieszkanie zamknięte". Ponieważ zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (w tym przypadku z dniem 1.IX.2007r.), a pismo pozostawia się w aktach sprawy organ I instancji stwierdził, iż H. B. i J. B. brali udział w przedmiotowym postępowaniu. Podana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna wznowienia nie mieści się zatem w dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jak wynika z treści wniosku wnioskodawcy przebywali w okresie doręczenia przesyłki poza granicami kraju i z tego powodu korespondencja nie została przez nich odebrana. Fakt czasowego przebywania poza miejscem stałego zamieszkania, jeśli doszło do skutecznego doręczenia korespondencji, nie można uznać za okoliczność usprawiedliwiającą niemożność jego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Na czas swej nieobecności – wyjazdu poza adres stałego zamieszkania – osoba powinna zawiadomić organ o czasowej zmianie adresu, bądź ustanowić pełnomocnika. Organ I instancji stwierdził, że skoro zostały dopełnione wszystkie wymienione czynności administracyjne, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanki dotyczącej wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. B. i J. B., wskazując, iż w okresie, kiedy awizowano przesyłkę przebywali na wyjeździe urlopowo – rekonwalescencyjnym. Z tego też względu nie mogli bez własnej winy brać czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast organ odwoławczy mógł, ich zdaniem, dokonując doręczenia pisma postąpić zgodnie z zasada zawartą w art. 42 i art. 43 k.p.a. Decyzją z dnia 07.03.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, jednak nie wyjaśnił, kiedy H. B. i J. B. dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku zebrania dowodów dokumentujących nie zachowanie przez stronę terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że powinnością Prezydenta Miasta było rozważenie każdej z przesłanek dopuszczalności wznowienia, określenie skutków ich braku w postępowaniu oraz ustalenie warunków wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku spełnienia wszystkich koniecznych przesłanek – w tym zachowania przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 k.p.a. – obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero we wznowionym postępowaniu organ winien dokonać oceny, czy w sprawie rzeczywiście zachodzą podane przez stronę okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz, jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy – zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A., domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej kwestia "dowiedzenia się" przez wnioskodawców o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia została w pełni wyjaśniona i ustalona przez Prezydenta Miasta w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]. "Dowiedzenie się" dokonane prawnie poprzez "doręczenie", nastąpiło bezspornie z chwilą doręczenia przesyłki zawiadamiającej o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zawiadomienia te zostały doręczone stronie, zgodnie z prawem na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. z dniem 1 września 2007r. W sytuacji prawidłowo doręczonej korespondencji z powodu przebywania strony poza granicami kraju i zawinionego niedopełnienia formalności związanych z zabezpieczeniem doręczeń w trakcie takiego zagranicznego pobytu należy uznać, że H. B. i J. B. brali udział w postępowaniu. Tym samym w niniejszej sprawie nie można mówić o wymogu prawnym "wyjaśnienia, kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia". W konsekwencji nie można mówić o zachowaniu bądź nie zachowaniu terminów określonych przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ II instancji, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Na wstępie podnieść należy, iż procedura trybu wznowieniowego regulowana jest przepisami art. 145-153 kpa i w świetle tych przepisów wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachodzą łącznie formalne przesłanki: -wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, -wniosek jest złożony w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w art. 148 kpa, -podstawę wznowienia stanowi co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Przepisy k.p.a. wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania może bowiem nastąpić w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), przy czym ten akt procesowy nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, lecz ją dopiero otwiera, stanowiąc tym samym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przed wydaniem jednak takiego postanowienia organ I instancji winien zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14.06.1999r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście w konkretnej sprawie wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla jej rozstrzygnięcia, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 08.06.2001r., SA 420/01, Lex nr 77650). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania Jednak we wniosku z dnia 23.10.2007r. H. B. i J. B. domagają się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] z uwagi na okoliczność, iż bez własnej winy nie brali w nim udziału - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego też powodu w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania H. B. i J. B. nie wskazali, kiedy powzięli wiedzę o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], a organ I instancji nie wezwał ich do wskazania tej okoliczności. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu, dlaczego dał wiarę stronie. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Należy zatem podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ I instancji, nie badając zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przystąpił do merytorycznej oceny wskazanej przez skarżących przyczyny wznowienia postępowania i decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania. Stwierdził bowiem, iż wbrew podnoszonym przez wnioskodawców twierdzeniom, brali oni udział w przedmiotowym postępowaniu, gdyż przeznaczona dla nich przesyłka, zawierająca decyzję z dnia [...] została im skutecznie doręczona poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki i "wskazana we wniosku przyczyna wznowienia nie mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. Strona skarżąca w skardze podziela ustalenia organu I instancji dotyczące braku podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § pkt 4 kpa, podczas gdy – jak to wykazano powyżej – dokonywanie tej oceny przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Nie jest właściwe stwierdzenie skarżącej, że "dowiedzenie się" o decyzji, o którym stanowi art. 148 § 2 kpa nastąpiło "z chwilą doręczenia przesyłki zawiadamiającej o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji", na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta o odmowie wznowienia postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zgodna z prawem. Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).