II SA/Ke 266/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 i 5 oraz art. 129 § 2 i art. 40 § 1 kpa stwierdziło uchybienie terminu do złożenia przez P. J. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta S. z 17 listopada 2017 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa: 1. uchylono w całości ostateczną decyzję Burmistrza Miasta S.a z 29 lutego 2016 r. w sprawie ustalenia, na wniosek A. i Z. S., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa dachu oraz nadbudowa części poddasza na budynku mieszkalnym" na działce nr ewid. [...] przy ul. O, z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz 2. wydano decyzję rozstrzygającą o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że P. J. wnioskiem z 12 kwietnia 2016 roku wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta S. z 29 lutego 2016 r. o warunkach zabudowy. Przesyłka polecona zawierająca decyzję organu I instancji z 17 listopada 2017 roku, adresowana do pełnomocników skarżącej, została odebrana przez jednego z nich w dniu 23 listopada 2017 r. Kolegium podniosło, że z wykładni art. 40 § 1 kpa wynika, że w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, decyzje należy ze skutkiem dla mandanta kierować do jego pełnomocnika. Przepis ten nie dopuszcza wyjątków. Odwołanie od decyzji z 17 listopada 2017 r. wniosła P. J., nadając je w placówce pocztowej w dniu 19 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję z 17 listopada 2017 r. doręczono również P. J.. Zdaniem organu w kpa nie ma przepisu, który stanowiłby podstawę prawną do doręczania pism bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika. Wprawdzie nie ma takiego zakazu, ale jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi (co miało miejsce w niniejszej sprawie), oznacza jedynie, że strona jest poinformowana o treści decyzji, natomiast skutki prawne związane z doręczeniem, powstają z datą doręczenia przez organ pisma pełnomocnikowi. Wobec powyższego odwołanie skarżącej zostało nadane z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami kpa, liczonego od dnia osobistego odbioru przesyłki przez pełnomocnika. Organ zauważył, że strona nie wniosła wraz z wnioskiem prośby o przywrócenie terminu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. J. wniosła o uchylenie w całości postanowienia z 8 lutego 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6 kpa poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia o takiej treści i ze wskazaną podstawą prawną jest bezprawne, - art. 32 w zw. z art. 33 § 3 kpa poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. B., a stosowne pełnomocnictwo zostało przedłożone do akt postępowania; - art. 64 § 2 w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia skutkujące przyjęciem, że podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności jednoznacznie potwierdzono, że skarżąca w ww. postępowaniu była reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. D. B; - art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji, w której strona postępowania jest reprezentowana przez pełnomocnika, a decyzja doręczona została również stronie, 14-dniowy termin do złożenia odwołania zaczyna biec dla strony od dnia otrzymania decyzji przez jej pełnomocnika; - art. 112 kpa poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo, że skarżąca w pełni prawidłowo zastosowała się do pouczenia co do odwołania zawartego w decyzji z 17 listopada 2017 r., a pomimo tego odmówiono jej prawa do rozpoznania złożonego odwołania od decyzji; - art. 128 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji z 17 listopada 2017 r.; - art. 11 kpa poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że radca prawny D. B. był umocowany przez nią wyłącznie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nie do reprezentowania jej w postępowaniu, które zostało przeprowadzone w wyniku wznowienia. Przesądziło o tym osobiste złożenie odwołania od decyzji z 17 listopada 2017 r. Ponadto wniosek o wznowienie dotyczył postępowania, które prowadzone było przez Burmistrza Miasta S. pod sygn. [...] i tylko jego sygnatura przywoływana jest w ww. wniosku, natomiast postępowanie, w którym wydana została zaskarżona decyzja z 17 listopada 2017 r., prowadzone było przez Burmistrza Miasta S. pod inną sygnaturą tj. [...]. Dodatkowo postanowienie o wznowieniu postępowania z 22 maja 2017 r. również opatrzone jest sygnaturą [...], nie zaś [...]. Sam organ I instancji zwraca uwagę na fakt różnicy obu sygnatur, bowiem odróżniające je cyfry 10 i 31 są w wydanych dokumentach dodatkowo wytłuszczone. Powyższe sygnatury wskazują dodatkowo, że pierwsze z ww. postępowań rozpoczęło się w 2015 r., drugie zaś w 2017 r. Radca prawny D. B. posiadał pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w zakresie postępowania [...]. W ocenie skarżącej przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 zd. 1 kpa, należy rozumieć akta konkretnego, zindywidualizowanego postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie do akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie zostało przedłożone pełnomocnictwo dla r. pr. D. B., a więc brak było podstaw do przyjmowania, aby w tym postępowaniu skarżąca była reprezentowana przez jakiegokolwiek pełnomocnika. Zdaniem skarżącej, skoro organy miały wątpliwości co do kwestii reprezentowania jej przez pełnomocnika, to zobowiązane były do ich jednoznacznego wyjaśnienia, szczególnie wobec negatywnych konsekwencji niepodjęcia takich czynności dotykających wyłącznie skarżącej. Skoro skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, to termin do wniesienia odwołania od decyzji z 17 listopada 2017 r. może być liczony wyłącznie od dnia, w którym decyzję tę odebrała osobiście. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przy składaniu odwołania uchybiła terminowi przewidzianemu przez przepisy kpa. Skarżąca zauważyła, że nawet gdyby przyjąć, że w ww. postępowaniu radca prawny D. B. występował w charakterze jej pełnomocnika, to stwierdzenie, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania z uwagi na wniesienie przez nią odwołania po upływie terminu, jest bezpodstawne. Wobec treści art. 40 § 2 kpa zaskarżona decyzja winna zostać doręczona wyłącznie pełnomocnikowi, nie zaś jemu i samej skarżącej. Organ nie poinformował skarżącej, że doręcza jej informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania. P. J. wskazała, że wniosła odwołanie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, a skoro tak, to z powodu zastosowania się do niego nie może aktualnie ponosić żadnych negatywnych konsekwencji prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, rozpoczynającego bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z 17 listopada 2017 r. została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 listopada 2017 r. Nie ma przy tym racji skarżąca zarzucając w skardze, że w postępowaniu wznowieniowym nie była reprezentowana przez pełnomocnika. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem pełnomocnictwo z 11 kwietnia 2016 r., na mocy którego P. J. umocowała radców prawnych D. B. i D. B. do reprezentowania swoich interesów m.in. w postępowaniach przed organami administracji państwowej i samorządowej (k. 83). Wprawdzie przepisy kpa nie rozróżniają rodzajów pełnomocnictw, niemniej jednak odwołując się posiłkowo do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym (art. 95 i nast.) oraz w kodeksie postępowania cywilnego (art. 88 i nast.), przyjąć należy, że udzielone przez stronę pełnomocnictwo do działania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym może być albo ogólne, albo upoważniać do prowadzenia poszczególnych spraw, bądź niektórych tylko czynności procesowych. Treść znajdującego się w aktach pełnomocnictwa wskazuje wyraźnie na jego ogólny charakter, wskazujący na umocowanie pełnomocników do reprezentowania P. J. we wszelkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji państwowej i samorządowej, do których niewątpliwie zalicza się postępowanie wznowieniowe, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Ponadto dokument udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa dołączony został do wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w jej imieniu przez umocowanego tym dokumentem pełnomocnika – radcę prawnego D. B. Oczywistym jest przy tym, że w treści tego wniosku pojawia się jedynie sygnatura decyzji będącej przedmiotem wznowienia, a nie sygnatura postępowania wznowieniowego, a to z tego powodu, że ta ostatnia została nadana dopiero po wznowieniu postępowania postanowieniem z 22 maja 2017 r., więc nie mogła być znana w dacie składania wniosku. Przywoływanie zmiany sygnatury sprawy nie może więc w żadnym razie skutecznie uzasadniać słuszności prezentowanego w skardze poglądu, że udzielone i znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo upoważniało jedynie do złożenia w imieniu skarżącej wniosku o wznowienie. Gdyby tak zresztą było, to pełnomocnik nie złożyłby zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta S. z 18 kwietnia 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego bez dołączenia odrębnego dokumentu pełnomocnictwa, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie. Sam pełnomocnik był zatem przekonany co do tego, że jego umocowanie do reprezentowania skarżącej nie dotyczy tylko i wyłącznie złożenia w jej imieniu wniosku o wznowienie postępowania. Z tych samych powodów nie można uznać za zasadne tych zarzutów skargi, które dotyczą powinności organu w zakresie zwrócenia się do pełnomocnika skarżącej o przedstawienie stosownego pełnomocnictwa. Organ już nim bowiem dysponował i brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca występuje w sprawie samodzielnie. Skoro P. J. miała w postępowaniu wznowieniowym prawidłowo ustanowionego pełnomocnika procesowego, to zgodnie z art. 40 § 2 kpa, organ miał obowiązek doręczenia wszelkich pism temu pełnomocnikowi, a nie samej stronie. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. wyroki: NSA z 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739/10, WSA w Krakowie z 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1937/14, WSA w Warszawie z 2 listopada 2015, sygn. akt VIII SA/Wa 861/15, NSA z 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3050/13, NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wszystkich wskazanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku WSA w Gliwicach z 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1461/13. Co się zaś tyczy stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 399/14 (także przywołanego w skardze), kontrolowanego przez NSA w wyroku z 1 września 2015 r. w sprawie II OSK 691/15, to wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest ono "analogiczne", gdyż dotyczy sytuacji innej niż miała miejsce w niniejszej sprawie, a mianowicie złożenia odwołania przez stronę jeszcze przed doręczeniem decyzji jej pełnomocnikowi. Tym samym argumenty skargi dotyczące doręczenia decyzji samej skarżącej pozostają bez znaczenia prawnego, gdyż nie wpływają na bieg i upływ terminu do złożenia odwołania, który należy liczyć od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Okoliczności te mogły być natomiast podstawą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (nie przesądzając jego merytorycznego rozstrzygnięcia), jednak bezspornym jest, że wniosek taki nie został złożony. Skoro więc decyzja z 17 listopada 2017 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 listopada 2017 r., to czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 30 listopada 2017 r. Odwołanie od tej decyzji nadano w urzędzie pocztowym w dniu 19 grudnia 2017 r. (czego skarżąca nie kwestionuje), a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie nie wpływa bowiem na bieg i upływ terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Stanowić może natomiast podstawę do uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego - wskutek błędnego pouczenia – środka procesowego wymienionego w tym przepisie. Przedstawione wyżej rozważania czynią także bezzasadnym zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa tj. art. 6, 7, 11, 32, 33 § 3 , art. 77 oraz art. 129 § 2 kpa. Z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ zasadnie i pozostając w zgodzie z obowiązującym prawem utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, czemu dał wyraz w przekonującym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.