II SA/Ke 267/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata T. Ż. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2007 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą T. K. wykonanie do dnia [...] pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, z materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie i zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, zaleceń mających doprowadzić wykonane roboty budowlane przy budynku gospodarczym do zgodności z przepisami i normami, które to zalecenia miały polegać na: - obcięciu wystającej na działkę sąsiada S.C. części pokrycia dachowego z blachy trapezowej, - wykonaniu zakończenia ściany oddzielenia pożarowego zgodnie ze szczegółem na załączniku graficznym, - wykonaniu tynku zewnętrznego ściany szczytowej od strony zachodniej, - wykonaniu wentylacji wywiewnej z pomieszczeń inwentarskich wentylatorem o średnicy - 300 mm, - zlikwidowaniu 4 otworów wentylacyjnych wyprowadzonych z pomieszczeń inwentarskich w ścianie szczytowej przy granicy działki, wymieniając piankę na beton B 10. Równocześnie organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2005 r. na wniosek S. C. stwierdzono, że na nieruchomości położonej w S. nr [...], znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 5,25 x 15,10 m, usytuowany w zachodniej granicy działki. Budynek ten do wysokości stropu murowany jest z kamienia do tzw. "opoki", strop żelbetowy, powyżej stropu ściany murowane z pustaków (w szczycie 10 warstw, przy okapie 7 warstw), dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą. W dniu kontroli budynek ten był użytkowany jako inwentarski. Według oświadczenia T. K., budynek ten został wybudowany około 1955 r. przez jej rodziców , a na budowę było wydawane pozwolenie na budowę, które nie zachowało się. Natomiast w czerwcu 2005 r. T. K. przystąpiła do remontu dachu tego budynku z uwagi na jego zły stan techniczny. Po wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku, organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na T. K. obowiązek opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym. Przedłożenie przez zobowiązaną w/w projektu poskutkowało wydaniem przez Inspektora Nadzoru Budowlanego przytoczonej wyżej decyzji z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na prowadzeniu przez organ I instancji postępowania na podstawie powołanego przepisu prawa budowlanego mimo niezachodzenia w sprawie żadnej z przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu. Przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę można bowiem stwierdzić jedynie w przypadku prowadzenia budowy obiektu na podstawie aktualnego pozwolenia na budowę, z zatwierdzonym i aktualnym projektem budowlanym. Tymczasem w niniejszym przypadku strona nie legitymowała się ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, przez co prowadzone roboty budowlane należy traktować jako wykonywane samowolnie. Od decyzji z dnia [...] żadna ze stron nie wniosła odwołania. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że T. K. samowolnie dokonała nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. rozebrała poprzednią konstrukcję dachu dwuspadowego łącznie z pokryciem, a następnie podmurowała ściany z pustaków. W ścianie wschodniej wykonała ponadto 2 otwory drzwiowe i 3 okienne. Wykonała również nową konstrukcję dachu jednospadowego i pokrycie z blachy. W efekcie na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała druga kondygnacja obiektu, która według wyjaśnień T. K. jest wykorzystywany do przechowywania siana. Wykonany zakres robót w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego wymaga zdaniem organu II instancji, pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. Ponieważ wykonana nadbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, powinna być rozumiana jako budowa, to w związku z jej samowolnym charakterem wymagała zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że ze względu na nieadekwatność (do stanu faktycznego) zastosowanego przez organ I instancji trybu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie (tj. trybu z art. 51 ustawy Prawo budowlane), należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie tego przepisu. Ubocznie organ II instancji zauważył, że istnieją w sprawie wątpliwości, czy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby mogące być stronami w sprawie. Z działką nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, graniczy bowiem działka nr [...], która zgodnie z wypisem ze skorowidza działek jest własnością Gminy i spełnia rolę drogi gospodarczej. W skardze na decyzję SKO z dnia [...]., T. K. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że wykonane przez nią roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako nadbudowa obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego lecz powinny być uznane za przebudowę istniejącego poddasza. Świadczy o tym bowiem to, że w wyniku tej przebudowy nie uległy zmianie kubatura, ilość kondygnacji, wysokość, długość i szerokość przedmiotowego budynku, a więc parametry o jakich mowa w art. 3 pkt 7 i 7a prawa budowlanego. W związku z sugestią zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do samowolnego wykonania przez skarżącą stropu nad parterem w budynku gospodarskim skarżąca wyjaśniła, że strop ten został wykonane przez jej ojca kilkadziesiąt lat temu. Informacje na ten temat dostarczone przez sąsiada, bez stosownego dochodzenia nie mają żadnego znaczenia dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonej, typowej decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, było stwierdzenie przez organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją. Bezprzedmiotowość ta wynikała z ustalonego w toku postępowania, bezspornego i znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym faktu samowolnego dokonania przez skarżącą nadbudowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wymagało przeprowadzenia postępowania o jakim mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powoływanej dalej jako Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm. wynikającą z Dz. U. Nr 170/06 poz. 1217) oraz z faktu przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy zupełnie innej niż przedmiotowa sytuacji, tj. przypadków o jakich mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z taką oceną należy się zgodzić. Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, wykonanych przez T. K. w 2005 roku robót budowlanych nie można w żadnym razie potraktować jako przebudowy istniejącego budynku gospodarczego. Zgodnie bowiem z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt7a) Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tymczasem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] (w których skarżąca brała udział i który to protokół podpisała) oraz ze złożonych przez nią w czasie tych oględzin wyjaśnień wynika jednoznacznie, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do zmiany co najmniej części charakterystycznych parametrów tego budynku tj. jego kubatury. Zamiast bowiem dwuspadowego dachu, został nad tym budynkiem wybudowany dach jednospadowy, przy czym ściana szczytowa została podmurowana o 10 warstw pustaków, tj. o ok. 2,50 m, a ściana przy okapie o 7 warstw pustaków, tj. o ok. 1,75 m. W efekcie na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała druga kondygnacja tego budynku, która według oświadczenia skarżącej, ma być wykorzystywana do przechowywania siana. Zrealizowany zakres robót świadczy o dokonanej nadbudowie obiektu budowlanego, co zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwala określić zrealizowaną inwestycję jako budowę. Ponieważ nadbudowa takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy nie jest wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, który wyłącza z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę enumeratywnie wyliczone w nim obiekty, to należy zgodzić się z organem II instancji, że na zrealizowane przez T. K. roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), którego skarżąca nie uzyskała. Skoro tak, to musiał w sprawie mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, który w ustępie 1 nakazuje właściwemu organowi, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiej oceny jest to, że w niniejszej sprawie postępowanie nie mogło się toczyć w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z braku podstawowych elementów materialnego stosunku prawnego, o jakim mowa w tym przepisie. Z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że odnosi się on do samowolnie realizowanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 i art. 49b wymienionej ustawy, czyli nie będących budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 tej ustawy. Będą to zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lecz nie na nadbudowie, którą jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem powierzchni zabudowanej. Z powyższych uwag wynika, że postępowanie toczące się przed Inspektorem Nadzoru Budowlanego było bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Taka właśnie decyzja organu II instancji, nie mogła więc być w sprawie skutecznie kwestionowana. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi dotyczących wadliwości ustaleń organu dotyczących stropu nad parterem przedmiotowego budynku inwentarskiego należy stwierdzić, że okoliczność ta nie miała dla sprawy znaczenia. Wskazane bowiem przez organ II instancji okoliczności dotyczące nadbudowy przedmiotowego budynku świadczyły w wystarczającym stopniu o charakterze zrealizowanych przez skarżącą robót budowlanych i pozwalały na wydanie zaskarżonej decyzji, nawet przy uznaniu za prawdziwe twierdzeń T. K. co do daty wykonania tego stropu. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis § 2 ust. 3, § 18 ust.1 pkt 1 c oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 u.p.p.s.a.