II SA/Ke 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. B. kwotę 492 (czterysta dziewięćdziesiąt dwa) złote, w tym VAT w kwocie 92 (dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 9.257,80 zł, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065, dalej przywoływanej jako "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że na mocy decyzji organu I instancji z [...] orzeczono o zwrocie przez Z. G. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od 1.02. do 31.12.2016 r. w kwocie 9.257,80 zł. Zainteresowany nie wniósł od niej odwołania, dopiero 7 sierpnia 2017 r. złożył pismo, w którym zwrócił się z prośbą o zaliczenie należnego i nieprzyznanego wcześniej (w 2008 r.) zasiłku na poczet obecnego zadłużenia oraz wniósł o umorzenie w całości postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się adnotacja urzędowa z 10 sierpnia 2017 r. sporządzona przez starszego inspektora powiatowego, z której wynika, że 9 sierpnia 2017 r. do PUP zgłosił się Z. G. i poinformował, że jego pismo złożone 7 sierpnia 2017 r. stanowi wniosek o umorzenie należności, o której mowa w decyzji przytoczonej w piśmie. Zainteresowany zaprzeczył, że złożone przez niego pismo stanowi odwołanie od tej decyzji. Odmówił również napisania stosownego oświadczenia na tę okoliczność. Powiatowy Urząd Pracy pismami z 30 sierpnia i 27 września 2017 r. wezwał stronę do stawiennictwa w PUP w celu uzgodnienia dalszych czynności mających wpływ na niniejszą sprawę. Zainteresowany zgłosił się do siedziby organu 11 września 2017 r. i złożył oświadczenie o treści: "W nawiązaniu do podania z dnia 7.08.2017 r. proszę o umorzenie należności wynikających z decyzji znak: [...]. Moje roszczenie za okres 2007-2008 nie ulega przedawnieniu zgodnie z art. 118 § 1 KC nieprzyznanego i niewypłaconego mi zasiłku dla bezrobotnych.". W dniu 18 października 2017 r. strona została wezwana do osobistego stawienia się i dostarczenia dokumentów mających na celu ustalenie jej sytuacji życiowej i materialnej. Wezwanie zostało odebrane przez adresata, jednak ten nie stawił się na wezwanie oraz nie dostarczył żadnych dokumentów. Jednocześnie organ I instancji uzyskał informację od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., że strona nie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka. Ponadto pracownik socjalny kilkukrotnie udawał się do miejsca zamieszkania Z. G. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak bezskutecznie. Następnie organ II instancji stwierdził, że po dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także treści odwołania, nie znalazł podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał, że postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania w sprawie zwrotu takiego świadczenia i może być prowadzone dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zobowiązującej do zwrotu. W związku z tym, że strona nie odwołała się od decyzji dotyczącej zwrotu, a jedynie od decyzji dotyczącej odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych, organ II instancji może jedynie sprawdzić prawidłowość postępowania w tym zakresie tj. czy zostały spełnione warunki do umorzenia wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy zaszły przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja wydana w tym przedmiocie jest uznaniowa, tzn. zależy od uznania starosty, co nie oznacza, że jest dowolna. Strona, pomimo wezwań, nie przedstawiła żadnych dokumentów, na podstawie których można było ocenić czy zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia w wysokości 9.257,80 zł. Bezskuteczne okazało się również przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z zainteresowanym przez pracownika socjalnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej zmiany i umorzenia postępowania, albo jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Z. G. zarzucił: obrazę prawa procesowego polegającą na nierozpoznaniu zarzutu roszczenia wzajemnego skarżącego wobec Starosty co do nieprzedawnionego roszczenia o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych za lata 2008-2009; związane z tym naruszenie prawa do obrony i naruszenie istotnych interesów strony skarżącej, W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w toku postępowania w I-szej jak i w II-giej instancji, zgłosił roszczenie wzajemne mieszczące się we właściwości rzeczowej obu tych organów, które nadawało się do kompensaty. Chodzi o jego roszczenie o niewypłacenie mu zasiłku dla bezrobotnych za lata 2008-2009, które zgodnie z art. 118 § 1 kc nie uległo jeszcze przedawnieniu. W uzasadnieniach decyzji obu tych organów administracyjnych brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat zgłoszonego zarzutu roszczenia wzajemnego, co stanowi naruszenie zasady legalizmu, czyli podporządkowania prawu. Jeżeli którykolwiek z tych organów nie podporządkował się prawu, to zgodnie z art. 231 § 1 kk dopuścił się popełnienia przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy była odmowa umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z regulującym tę kwestię art. 76 ust. 7 ustawy, Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z przytoczonego przepisu wynika, że okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów, które są zobowiązane tylko do badania wystąpienia wyłącznie przesłanek enumeratywnie wyszczególnionych w tym przepisie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący domagał się umorzenia należności podnosząc zarzut potrącenia należności mającej pochodzić z niewypłaconego przez organ skarżącemu w latach 2007-2008, zasiłku dla bezrobotnych. Zatem powoływał się na przesłankę nie wymienioną w art. 76 ust. 7 ustawy. Już z tej przyczyny pozytywne rozstrzygnięcie przez organy wniosku skarżącego z 7 sierpnia 2017 r. o umorzenie należności było niemożliwe. Nie mogło też być wątpliwości co do tego, że pismo Z. G. z 7 sierpnia 2017 r. stanowiło właśnie wniosek o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Taka kwalifikacja wynika bowiem z tego, że najpierw w czasie osobistej wizyty Z. G. w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 9 sierpnia 2017 r. (adnotacja urzędowa k. 7 akt organu I instancji), a następnie w pisemnym oświadczeniu z dnia 11 września 2017 r. (k. 13 akt administracyjnych), stwierdził on jednoznacznie, że w nawiązaniu do podania z dnia 7 sierpnia 2017 r. prosi o umorzenie należności wynikającej z decyzji znak: [...] (tj. decyzji z [...] orzekającej o zwrocie przez Z. G. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (zasiłku dla bezrobotnych) w kwocie 9257,80 zł brutto), z uwagi na jego roszczenie za okres 2007 – 2008 z tytułu nieprzyznanego i niewypłaconego zasiłku dla bezrobotnych. Wniosek Z. G. z 7 sierpnia 2017 r. nie mógł zostać potraktowany w inny sposób również dlatego, że został złożony już po uostatecznieniu się wspomnianej decyzji z [...] oraz nie zawierał wniosku o ewentualne przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, ani też żadnych okoliczności przemawiających za istnieniem jakichkolwiek przesłanek świadczących o ewentualnym braku winy Z. G. w uchybieniu terminu do zaskarżenia tamtej ostatecznej decyzji. Niezależnie od powyższego organ I instancji starał się dokonać ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek do umorzenia należności. Zgodnie z zasadami kształtującymi postępowanie administracyjne organy zobowiązane były bowiem do dokładnego ustalenia i zbadania okoliczności faktycznych, a następnie dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy. Ponieważ jednak skarżący nie stawił się w siedzibie organu, na jego wezwanie, celem przedstawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, a także bezskuteczne okazało się przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organy nie mogły stwierdzić, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek stanowiących podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności, co również uniemożliwiło pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. Nie było ponadto w sprawie wątpliwości co do tego, że również formalna przesłanka rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenie należności pieniężnej w trybie art. 76 ust. 7 ustawy została w sprawie spełniona, ponieważ Powiatowa Rada Rynku Pracy w uchwale Nr [...] z dnia [...] wyraziła opinię w sprawie umorzenia przedmiotowej należności. Była to przy tym opinia negatywna (k. 33 akt administracyjnych). Zgodzić należy się ze skarżącym, że organy obu instancji nie odniosły się w swoich decyzjach do zgłoszonego zarzutu roszczenia wzajemnego. Niemniej jednak uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro jak słusznie podniósł Wojewoda w tej sprawie przedmiotem oceny było to, czy zostały spełnione warunki do umorzenia należności wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy. Zaznaczyć należy, że w sprawie dotyczącej odmowy umorzenia należności pobranego zasiłku, nie można oceniać, czy zasiłek powinien być zwrócony i w jakiej wysokości. Kwestia ta bowiem została już ustalona w odrębnej decyzji z [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, i tylko ewentualnie w tym postępowaniu istniała możliwość rozważenia zarzutu potrącenia. Decyzja z [...] nie podlega natomiast kontroli w niniejszej sprawie, której celem, jak już wcześniej wspomniano, jest zbadanie wystąpienia przesłanek, których wystąpienie może prowadzić do umorzenia należności. Ubocznie należy zauważyć, że organ I instancji w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. (k. 8 akt organu I instancji), odniósł się do zgłoszonego przez Z. G. w piśmie z 7 sierpnia 2017 r. roszczenia dotyczącego zaległego, zdaniem skarżącego, zasiłku dla bezrobotnych za 2008 rok. Z wyroku Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV P 108/10 (k. 5 akt organu) z uzasadnieniem oraz z powołanego w treści pisma organu wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Ke 538/08 wynika przy tym, że Z. G. otrzymał już odszkodowanie za utracony zasiłek dla bezrobotnych za okres 2007 – 2008 r., a jego skarga do WSA w Kielcach na decyzje odmawiającą Z. G. przyznania zasiłku dla bezrobotnych za tamten okres, została prawomocnie oddalona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 492 zł (w tym VAT w kwocie 92 zł), orzeczono na podstawie art. 250 § 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 4 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714). Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika w niepełnej wysokości Sąd zastosował art. 250 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim w uzasadnionych przypadkach, sąd może obniżyć wynagrodzenie, o którym mowa w § 1. Analiza art. 250 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że na jego podstawie sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia wynagrodzenia w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zachodzą takie szczególnie uzasadnione względy. Praca tego pełnomocnika sprowadziła się bowiem do stawienia się w czytelni sądowej i zrobienia zdjęć aktom sprawy oraz stawienia się na rozprawie i poparciu sporządzonej osobiście przez skarżącego lakonicznej skargi. Nakład pracy pełnomocnika nie był więc znaczny.