II SA/Ke 269/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata B. S. – G. kwotę 292, 80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złotych osiemdziesiąt groszy), w tym podatek VAT 52,80 zł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 21 ust 1 , art. 22 ust 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) po ponownym rozpatrzeniu sprawy S. K. uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] Nr [...] pozbawił S. K. uprawnień kombatanckich, stwierdzając że powyższe uprawnienia skarżący uzyskał wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 872/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpoznaniu skargi od decyzji ostatecznej oddalił skargę. Pismem z dnia 16 stycznia 2003r. zakwalifikowanym przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie jako wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa S. K. domagał się wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1904/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Pismami z dnia 15 grudnia 2004r., 9 maja 2005r., 19 maja 2005r., 14 czerwca 2005r., 28 czerwca 2005r. S. K. wnosił o przywrócenie uprawnień 1 Sygn. akt II SA/Ke 269/06 kombatanckich. Urząd w odpowiedzi na te pisma trzykrotnie (31 styczeń 2005r., 31 maj 2005r., 20 lipiec 2005r.) wysyłał do strony pisma wyjaśniające, że w sprawie zapadły decyzje prawomocne i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania tych uprawnień. Powyższe wyjaśnienia nie odniosły żadnego skutku i kolejne pismo z dnia 7 lipca 2005r. w oparciu o dyspozycję art. 235 § 1 kpa zostało potraktowane przez organ jako wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] wskazując, że strona nie wykazała, że za uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub jej ważny interes. Nadto organ podkreślił, iż stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie uległ zmianie. S. K. pismami z dnia 24 października 2005r. i 18 stycznia 2006r. wnosił o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że decyzja pozbawiająca uprawnień kombatanckich jest krzywdząca. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie po rozpoznaniu złożonego wniosku uznał, że zachodzą przesłanki do jego uwzględnienia, jednakże z innych przyczyn niż te które podnosił skarżący. W przedmiotowej sprawie zapadły dwie ostateczne decyzje, które zgodnie z treścią art. 16 kpa korzystają z domniemania trwałości i tylko w przypadkach przewidzianych prawem, mogą zostać wzruszone tj. w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa), zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (art. 154 § 1 kpa i 155 kpa) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie i orzecznictwie tryby nadzwyczajne nie powinny być stosowane względem innych decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym. Wyjątek dotyczy instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która z uwagi na swój charakter i cel może być stosowana zarówno do decyzji wydanych w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym. Wprawdzie rozpatrując sprawę w pierwszej instancji organ miał na względzie dyrektywę pomocniczą zawartą w art. 235 § 1 kpa zgodnie z którym, skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu, jednakże z uwagi na różnego rodzaju decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie organ powinien dokładnie wyjaśnić jakie jest w istocie żądanie 2 Sygn. akt II SA/Ke 269/06 strony. Organ podniósł, że skarżący w żadnym ze złożonych pism wyraźnie nie sprecyzował, której z dwóch ostatecznych decyzji dotyczy wniosek: czy decyzji z dnia [...] czy też decyzji z dnia [...] natomiast domagał się przyznania uprawnień kombatanckich. W tej sytuacji celem rozstrzygnięcia zgodnego z prawem w pierwszej kolejności należy ustalić treść oraz tryb w jakim została wydana zaskarżona decyzja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od decyzji Kierownika z dnia [...] Nr [...] wniósł S. K., podnosząc zarzuty odnoszące się do braku podstaw pozbawienia go uprawnień kombatanckich. W ocenie skarżącego takie rozstrzygnięcie jest krzywdzące z uwagi na fakt, że z własnej woli odstąpił od współpracy z organami Bezpieczeństwa Publicznego i w związku z tym był przez wiele lat represjonowany. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wniesiona skarga nie zwiera żadnych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, oraz jest wynikiem niezrozumienia proceduralnej istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Rodzaje podejmowanych decyzji przez organ II instancji określa wyczerpująco art. 138 § 1 i § 2 kpa. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ 3 Sygn. akt II SA/Ke 269/06 odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, zwanego dalej Kierownikiem Urzędu, mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za trafne należy uznać stanowisko Kierownika Urzędu w kwestii konieczności ustalenia jakiej decyzji dotyczył wniosek S. K. zawarty w piśmie z dnia 4 lipca 2005r., które zainicjowało postępowanie zakończone wydaniem w pierwszej instancji decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...]. Wielość decyzji zapadłych w niniejszej sprawie oraz różny tryb ich podjęcia mogło budzić uzasadnione wątpliwości co do treści żądania strony zawartego zarówno w tym piśmie jak i we wcześniejszych pismach kierowanych do organu. Organ dokonał w istocie weryfikacji decyzji podjętej w postępowaniu nadzwyczajnym, które toczyło się na podstawie art. 154 kpa, natomiast z uzasadnienia pism wynikało, że S. K. domaga się ponownego rozpoznania wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich - a zatem sprawy rozpoznanej w postępowaniu administracyjnym w zwykłym trybie, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że dla rozpoznania sprawy nie ma decydującego znaczenia nawet tytuł pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987r. sygn.akt III SA 92/87, GAP 1988 Nr 11, s.44), lecz organ administracji musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (np. wyrok NSA z dnia 7 września 1994r. sygn.akt III SA 1111/93, ONSA 1995r. Nr 3, poz. 120). W procedurze administracyjnej w myśl art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Organ na podstawie art. 9 kpa ma obowiązek czuwania nad tym, aby 4 Sygn. akt II SA/Ke 269/06 strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na gruncie konkretnej sprawy, aby można było zastosować dyrektywę z powołanego art. 235 § 1 kpa, organ I instancji powinien przede wszystkim stosownie do art. 61 § 1 kpa oraz zasady wyrażonej w art. 9 kpa ustalić, której z zapadłych w sprawie decyzji ma dotyczyć postępowanie organu. Bez ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe kwalifikowanie żądania strony w rozumieniu art. 235 § 1 kpa. Działanie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie jako organu I instancji wbrew obowiązkom wynikającym z wyżej wymienionych przepisów doprowadziło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 i w konsekwencji nie pozwoliło na merytoryczną ocenę żądania strony. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia. Podniesiona w skardze argumentacja dotyczyła wyłącznie kwestii związanych z uprawnieniami kombatanckimi i jako taka nie mogła odnieść zamierzonego skutku przy rozstrzyganiu zagadnień proceduralnych, które w istocie zadecydowały o sposobie dokonanego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) orzekła jak w sentencji wyroku.