II SA/Ke 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Starszy Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie orzekł o odmowie przyznania I. S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci P. S. oraz J. S.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie i odnosząc się do złożonego w powyższym zakresie wniosku I. S. z dnia 27.04.2010r. organ I instancji wyjaśnił, że w okresie od dnia 1.11.2009r. do 31.10.2010r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2008r. tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego wynosi 583,00 zł (dochód rodziny w przeliczeniu na osobę) – stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wyjaśniono, że dochód rodziny wnioskodawczyni z 2008r. wykazany na zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego, wyniósł łącznie 30.362,43 zł. Jednakże na podstawie przepisów art. 3 pkt 23 lit. c ustawy oraz przepisów § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) dochód rodziny pomniejszono o dochód utracony z tytułu utraty przez W. S. zatrudnienia w Firmie Transportowej A. w dniu 8.01.2009r. Po upływie ponad pół roku W. S. podjął zatrudnienie w B. K. w dniu 24.08.2009r. i uzyskał wynagrodzenie za pierwszy, pełny przepracowany miesiąc (wrzesień 2009r.) w wysokości 1.467,50 zł. Dochód ten, na podstawie przepisów art. 3 pkt 24 lit. c ustawy w związku z § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia został wliczony do dochodów rodziny jako dochód uzyskany. Miesięczny dochód rodziny, z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego, wyniósł zatem 3.224,78 zł, a miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę – 806,20 zł, co przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. wskazała, że w dniu 20.02.2010r. urodziła kolejnego syna, co pociągnęło za sobą duże wydatki. Ponadto jej obecna pensja (w porównaniu z 2008r.) jest dużo niższa. Strona wniosła o brak uwzględnienia dochodu jej męża, gdyż ma on najniższą stawkę godzinową, a jego pensja nie jest w jednakowej wysokości każdego miesiąca. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o przyznaniu I. S. zasiłku rodzinnego na dziecko J. S. w kwocie 91,00 zł miesięcznie, na okres od 1.04.2010r. do 31.10.2010r. wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80,00 zł miesięcznie, na okres od 1.04. 2010r. do 30.06.2010r., jak też zasiłku rodzinnego na dziecko P. S. w kwocie 68,00 zł miesięcznie, na okres od 01.04.2010r. do 31.10.2010r. wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1.000,00 zł jednorazowo. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do utraty dochodu przez męża skarżącej i związanego z tym zmniejszenia dochodu rodziny. Odnosząc się natomiast do zwiększenia dochodu rodziny I. S. z tytułu wynagrodzenia uzyskanego przez W. S. we wrześniu 2009r. wskazano, że stosownie do aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23.06.2009r., sygn. akt I OSK 1200/08) dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku decydujące znaczenie ma dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości ustawodawca uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Tym samym regulacja § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia pozostaje w sposób oczywisty w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określenia dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy. Z tego też względu zawierający regulację materialnoprawną przepis § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, co w rezultacie przesądza o jego niezgodności z tą ustawą. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że dla celów świadczeń rodzinnych należy przyjąć, że miesięczny dochód rodziny skarżącej, po odliczeniu dochodu utraconego, wyniósł w 2008r. 1.757,28 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (według składu osobowego rodziny w 2008r.) daje kwotę 585,76 zł. Przytaczając art. 5 ust. 3 ustawy organ II instancji wskazał, że w poprzednim okresie zasiłkowym małżonkowie S. korzystali ze świadczeń rodzinnych, a przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wyniosło 2,76 zł, czyli mniej niż wysokość najniższego zasiłku rodzinnego. Z tego też względu orzeczono o przyznaniu wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S., zarzucając organowi błędne ustalenie dochodu za 2008r. poprzez przyjęcie nieprawidłowego składu jej rodziny W ocenie skarżącej Kolegium, ustalając prawo do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2009/2010, powinno było przyjąć czteroosobowy skład rodziny, jaki był aktualny na dzień złożenia wniosku z dnia 27.04.2010r. Brak poczynienia takich ustaleń skutkuje pozbawieniem strony prawa do świadczeń rodzinnych na obecny okres zasiłkowy 2010/2011. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ przyznał, że przepisy ustawy nie regulują wprost, jaki skład rodziny należy przyjąć w celu ustalania prawa do zasiłku rodzinnego. Jednakże, mając na uwadze, że skład rodziny ma bezpośredni wpływ na dochód miesięczny, przez który – zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy – należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, należało przyjąć skład rodziny z roku bazowego. Natomiast powiększony skład rodziny skarżącej, podobnie jak dochód uzyskany, zostały uwzględnione w okresie zasiłkowym 2010/2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest niesporny i odpowiada zgromadzonemu przez organy materiałowi dowodowemu. Sprzeciw skarżącej budzi dokonana przez organ odwoławczy interpretacja przepisów, w wyniku której przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2009/2010 przyjęto trzyosobowy skład jej rodziny – pomimo urodzenia przez stronę w dniu 20.02.2010r. drugiego syna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego , którą uchylono decyzję organu I instancji o odmowie przyznania I. S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci P. S. oraz J. S. i orzeczono o przyznaniu tych świadczeń. U podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie przez Kolegium, że uwzględnione przez organ I instancji zwiększenie średniego dochodu rodziny I. S. (liczonego na potrzeby okresu zasiłkowego od 1.11.2009r. do 31.10.2010r.) o wynagrodzenie uzyskane przez W. S. we wrześniu 2009r. z tytułu zatrudnienia w B. K. – dokonane w oparciu o § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) – było niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rangi ustawowej. Przedstawione powyżej stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W tym zakresie tut. Sąd podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.06.2009r., sygn. akt I OSK 1200/08, (dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA), że dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku decydujące znaczenie ma dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości ustawodawca uzależnił prawo strony do tych świadczeń. Przepis § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z przepisu art. 3 pkt 2 ustawy wynika bowiem, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać przy tym trzeba, że stanowiący ustawową delegację do wydania w/w rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy upoważniał Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym, zawierający regulację materialnoprawną przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, co w rezultacie przesądza o jego niezgodności z ustawą. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił dochód rodziny I. S. za 2008r. – obliczony dla celów przyznania zasiłków rodzinnych. Po odliczeniu od dochodu brutto I. i W. S. (39.151,64 zł) – stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – składki na ubezpieczenie zdrowotne (3.266,94 zł), podatku należnego (0 zł) oraz składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie (5.522,27 zł) ustalono kwotę dochodu netto na 30.362,43 zł, co daje średni miesięczny dochód wynoszący 2. 530, 20 zł. Kwotę tą Kolegium pomniejszyło – stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy – o miesięczną kwotę dochodu z tytułu utraconego przez W. S. zatrudnienia w 2008r. w firmie transportowej S.L., to jest o 772,92 zł, wobec czego ostateczny miesięczny dochód rodziny skarżącej prawidłowo ustalono na 1.757, 28 zł. W tym miejscu należy wyjaśnić stronie, że podniesiony w skardze zarzut dotyczący przyjętego przy obliczaniu miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie 3 – osobowego składu jej rodziny nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem – jak wynika z treści zakwestionowanej decyzji – jej wniosek został uwzględniony. Tym niemniej Sąd nie podziela stanowiska Kolegium zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należy przyjąć skład rodziny z roku bazowego. Wprawdzie zmiana stanu osobowego rodziny nie jest wprost objęta dyspozycją art. 5 w zw. z art. 3 pkt 2, pkt 23 i 24 reustawy jako zdarzenie powodujące utratę, bądź uzyskanie dochodu, to jednak z uwagi na identyczne skutki, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego, miesięcznego dochodu rodziny należy uwzględniać aktualny stan rodziny, a więc stan z daty złożenia wniosku i wydania decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Stanowisko takie doznaje wzmocnienia w literalnym brzmieniu art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.