II SA/Ke 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012r. sprawy ze skargi A. K. na pismo Fundacji A. w S. z dnia 11 kwietnia 2012r. w przedmiocie negatywnej oceny biznesplanu złożonego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki projekt działania 6.2 "SamozatrudniONA, SamozatrudniONY- biznes dla każdego" p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 17 kwietnia 2012 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "wadliwie przeprowadzone ponowne rozpatrzenie jej biznesplanu przez Fundację A. w S.". Powołując się na art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przytaczanej dalej jako ustawa (Dz. U. Nr 84/09 poz. 712 ze zm.), skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła, że mimo zobligowania fundacji A. w S. (zwanej dalej Fundacją) przez WSA w Kielcach, w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 817/11, do ponownego rozpatrzenia sprawy, co w jej ocenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania od początku, ponownej oceny jej biznesplanu w wyniku odwołania z dnia 23 listopada 2011 r. dokonał tylko jeden ekspert, co jest sprzeczne z § 1 pkt. 5 Regulaminu przyznawania środków finansowych w projekcie "SamozatrudniONA, SamozatrudniONy – biznes dla każdego", zgodnie z którym oceny biznesplanów powinna dokonać Komisja Oceny Wniosków składająca się minimum z trzech członków. Skarżąca zarzuciła również, że ponieważ kryteria wyboru projektów realizowanych w ramach poszczególnych programów operacyjnych muszą być zgodne z zasadami udzielania pomocy zawartymi w rozdziale IV Rozporządzenia WE 1083/2006, które w art. 17 przewidują, że cele funduszu są osiągane w ramach zrównoważonego rozwoju oraz propagowania na poziomie wspólnoty celu, jakim jest ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego, określonego w art. 6 Traktatu, to pominięcie w Regulaminie przyznawania środków finansowych w projekcie "SamozatrudniONA, SamozatrudniONy – biznes dla każdego" przywołanej zasady powoduje, że konieczna jest ponowna ocena wszystkich biznesplanów zgłoszonych w ramach w/w projektu z uwzględnieniem tej zasady. Nie zbadano bowiem, czy któryś z dofinansowywanych projektów nie prowadzi do degradacji lub znacznego pogorszenia stanu środowiska naturalnego. W kolejnym zarzucie podniesiono, że tryb uruchamiania rezerwy finansowej ustanowionej w celu finansowania umów zawartych z wnioskodawcami, którzy pozytywnie przeszli procedurę odwoławczą, powinien być opisany w dokumentacji konkursowej. Brak takich uregulowań jest przyczyną nieobiektywnego i tendencyjnego oceniania odwołań oraz niemożności zweryfikowania bezstronności ekspertów. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 817/11, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A.K. na informację Fundacji A. z siedzibą w S. Oddział w K. w przedmiocie negatywnej ocena biznesplanu złożonego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, projekt działania 6.2 "SamozatrudniONA, SamozatrudniONY - biznes dla każdego", Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Fundację A. z siedzibą w S. Oddział w K. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zarządu Fundacji w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. poinformował A.K., że po powtórnej ocenie jej wniosku z dnia 23 listopada 2011 r. o ponowne rozpatrzenie biznesplanu oraz mając na uwadze przeprowadzoną w dniu 10 kwietnia 2012 r. ponowną ocenę biznesplanu dokonaną przez niezwiązanego ze sprawą eksperta, działając w imieniu Fundacji, przedmiotowy biznesplan otrzymał 78 punktów, w związku z czym nie został zakwalifikowany do otrzymania dotacji. Został on natomiast wpisany na listę rezerwową z lokatą drugą. W uzasadnieniu tego pisma wskazano szczegółowe merytoryczne motywy rozstrzygnięcia i wyjaśniono, na jakiej podstawie przyznano przedmiotowemu biznesplanowi określone ilości punktów, a także odniesiono się do zarzutów odwołania strony. W piśmie tym pouczono również wnioskodawczynię, że zgodnie z ustawą od niniejszego stanowiska wnioskodawcy przysługuje prawo złożenia pisemnej skargi do WSA na zasadach określonych w art. 30c ustawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 kwietnia 2012 r. Fundacja wniosła o jej odrzucenie w całości, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając takie stanowisko Fundacja wskazała, że ponowne przeprowadzenie etapu postępowania w postaci oceny biznesplanu przez trzeciego niezależnego eksperta uzasadnia okoliczność, że skargą do WSA może zostać objęta jedynie negatywna ocena projektu aplikującego do dofinansowania. Powołano się też na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2010 r., I SA/Kr 264/10, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może orzec merytorycznie i przyznać odpowiedniej ilości punktów ocenianemu projektowi; może jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku. Fundacja odniosła się również do szczegółowych, merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Nie wskazała jednak, w oparciu o jaką argumentację wnosi o odrzucenie skargi. W piśmie z dnia 8 maja 2011 r. A. K. odpowiedziała na merytoryczne zarzuty Fundacji zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniosła ponadto, że Regulamin przyznawania środków finansowych w projekcie "SamozatrudniONA, SamozatrudniONy – biznes dla każdego", zawiera szereg niezgodności z prawem powszechnie obowiązującym oraz nie przewiduje sądowej kontroli na podstawie art. 30c ustawy. Dlatego może być pominięty. W kolejnym piśmie z dnia 11 maja 2012 r. Fundacja w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 8 maja 2012 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o odrzucenie skargi z dnia 12 kwietnia 2012 r. w całości, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając pierwszy z tych wniosków wskazano, że zgodnie z przepisem art. 30b ustawy skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu procedur wskazanych przedmiotową ustawą, a więc środków odwoławczych od rozstrzygnięć instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej program operacyjny. W niniejszej sprawie taka skarga przysługiwała by więc jedynie Beneficjentowi, którym jest Fundacja. Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań Beneficjentów wobec uczestników projektu, które to działania są regulowane projektem i umową między Beneficjentem (Fundacją A. w S.), a Instytucją Pośredniczącą (Wojewódzki Urząd Pracy w Kielcach). Stanowisko takie podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 790/11, Lex 1070258, na którego wywody powołano się w piśmie Fundacji z dnia 11 maja 2012 r. W następnym piśmie datowanym na dzień 18 maja 2012 r. Fundacja ponownie wyraziła przedstawiony w piśmie z dnia 11 maja 2012 r. pogląd co do braku możliwości orzekania przez Sąd w sprawie skargi A.K. Odniosła się też do zapadłego wcześniej prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 817/11 podnosząc, że mimo orzeczenia przez ten sąd w sprawie nie objętej jego kognicją oraz mimo błędnego określenia podmiotu, któremu Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, Fundacja wykonała ten wyrok i przeprowadziła postępowanie w nim określone. Na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. skarżąca w odpowiedzi na wniosek Fundacji o odrzucenie skargi podniosła, że skoro Sąd już rozpoznał poprzednią sprawę, to znaczy że przyjął dopuszczalność skargi. W pismach z dnia 18 maja 2011 r., z dnia 21 maja 2012 r. i z dnia 26 maja 2012 r. złożonych już po zamknięciu rozprawy, skarżąca wniosła o otwarcie zamkniętej rozprawy w celu dopuszczeniu złożonego pisma lub o uznanie zawartej w nim treści jako faktów powszechnie znanych. W uzasadnieniu jej legitymacji do wniesienia skargi podniosła, że jej skarga dotyczy nieuzyskania pomocy publicznej de minimis, która jest udzielana na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach POKL, zwanego dalej rozporządzeniem w/s pomocy publicznej, wydanego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 ustawy, podmiotami udzielającymi pomocy, o której mowa w ust. 1, są instytucje zarządzające, instytucje pośredniczące, instytucje wdrażające lub beneficjenci, którym jest Fundacja. Pomoc, o której uzyskanie stara się skarżąca, nie różni się więc od pomocy, jaką uzyskują instytucje wyższe. Po przytoczeniu treści § 36, § 37, § 39 rozporządzenia w/s pomocy publicznej oraz art. 30b, 30c i 30d ust. 3 ustawy, skarżąca stwierdziła, że każdy konkurs o udzielenie pomocy beneficjentom pomocy na dofinansowanie projektów różnych przedsięwzięć jest rozstrzygany zgodnie z kryteriami wskazanymi w ustawie o rozwoju regionalnym i w rozporządzeniu w/s udzielania pomocy publicznej z zachowaniem prawa do skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu procedur odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji. Kluczowym dokumentem jej wniosku jest biznesplan, który należy definiować jako projekt zamierzenia gospodarczego. Skarżąca powołała się tu na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Kr 244/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów objętych kontrolą sądową jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, nie ujęty w dyspozycji art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna. Jedną z ustaw szczególnych, o jakich mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest powołana przez skarżącą ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która określa przedmiot kontroli sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Ustawa ta jako szczególna, nie może być interpretowana rozszerzająco, w związku z czym kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające takiej kontroli. W zakresie wykładni przepisów ustawy dotyczących przedmiotu przewidzianej w niej kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 3 listopada 2011 r., II GSK 790/11, Lex 1070258. Zgodnie z tym poglądem skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu procedur, o których mowa w art. 30b ustawy (środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego), a więc środków odwoławczych od rozstrzygnięć instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej program operacyjny. Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań Beneficjentów wobec Beneficjentów Pomocy, które to działania regulowane są projektem i umową pomiędzy Beneficjentem, a Instytucją Pośredniczącą. Na działania Beneficjenta w toku realizacji projektu nie służy uczestnikowi projektu skarga do sądu administracyjnego na podstawie ustawy. W związku z taką wykładnią Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Kr 244/11, na który powołała się skarżąca. Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Niesporną w sprawie okolicznością jest, że skarżąca A. K. jest uczestnikiem projektu p.n. "SamozatrudniONA, SamozatrudniONy – biznes dla każdego". Projekt ten został wyłoniony w drodze konkursu ogłoszonego na podstawie art. 29 ustawy przez Wojewódzki Urząd Pracy pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie ze "Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013" w ramach Priorytetu VI "Rynek Pracy Otwarty dla Wszystkich" realizowane jest m.in. działanie 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia". W ramach tego działania realizowane są projekty konkursowe, których przedmiotem jest realizacja wsparcia dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej. Wsparcie może być realizowane m.in. przez doradztwo i przyznanie dotacji. Beneficjentem omawianego konkursu nie mogą być osoby fizyczne, zaś grupą docelową bezpośrednio korzystającą z pomocy – mają być osoby fizyczne (pkt 4, str. 193 Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013"). Zgodnie z "Zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" w przypadku projektów realizowanych w ramach działania 6.2, podmiotem udzielającym pomocy na rozwój przedsiębiorczości jest Beneficjent – projektodawca. Realizując swój projekt, udziela on pomocy de minimis w formie jednorazowej dotacji lub wsparcia pomostowego Beneficjentom Pomocy – osobom fizycznym. Beneficjentem wyłonionym w wyniku tego konkursu jest fundacja Agencja Rozwoju Regionalnego w S.. Podmiot ten złożył bowiem wniosek o dofinansowanie projektu p.n. "SamozatrudniONA, SamozatrudniONy – biznes dla każdego", który w wyniku przeprowadzenia stosownej procedury konkursowej został zakwalifikowany do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W tym celu pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Kielcach jako Instytucją Pośredniczącą II stopnia, a Fundacją jako Beneficjentem, została podpisana w dniu 14 czerwca 2011r. umowa o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (k. 126 akt sądowych). Beneficjent, będący operatorem pomocy, realizuje swój projekt rozdziału pomocy na podstawie umowy z organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) i wedle reguł zawartych w projekcie. Instytucja Pośrednicząca II stopnia nie zajmuje się zatem sama rozdziałem środków między Beneficjentów Pomocy, tylko wyłania w drodze konkursu podmiot i projekt, wedle którego pomoc ma być rozdzielana. Należy dodać, że złożony przez skarżącą biznesplan, którego negatywna ocena przez Fundację została zaskarżona do Sądu, nie jest projektem, o jakim mowa w przepisach ustawy, co również świadczy o niedopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego oceny tego biznesplanu dokonanej przez Fundację. Takiej oceny tego dokumentu nie może w szczególności zmienić nazwanie go przez skarżącą "projektem zamierzenia gospodarczego". Rozstrzygnięcia Sądu nie mogły zmienić argumenty przedstawione w pismach skarżącej złożonych po zamknięciu rozprawy. Powołany przez skarżącą przepis art. 21 ust. 1 ustawy nie odsyła bowiem w sprawach finansowania projektów, o jakich mowa w tym przepisie, do procedury odwoławczej określonej w ustawie, ale do szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 239/2010 poz. 1598 ze zm.). W tym rozporządzeniu nie jest natomiast przewidziana sądowoadministracyjna kontrola działań beneficjenta, względem beneficjenta pomocy. Nie można się też zgodzić z oceną skarżącej, jakoby umowa o dofinansowanie, której zawarcia oczekiwała skarżąca w wyniku zakwalifikowania jej biznesplanu do otrzymania dotacji, była zawierana pomiędzy wnioskodawcą realizującym indywidualny projekt i otrzymującym pomoc publiczną, a instytucją wyższą, którą reprezentuje Fundacja na podstawie umowy z Wojewódzkim Urzędem Pracy i na jej odpowiedzialność udziela tej pomocy. Rola bowiem Wojewódzkiego Urzędu Pracy jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia, na etapie rekrutacji uczestników projektu i późniejszego wyboru Beneficjentów Pomocy, sprowadza się do nadzorowania, czy działania Beneficjenta są zgodne z jego projektem i zawartą umową (por. pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 9 maja 2012 r., znak PRP.IV.930-15/11/12/LS – k. 120122). Na przeszkodzie podjętemu rozstrzygnięciu nie stała też w ocenie Sądu treść art. 153 p.p.s.a. Związanie o jakim mowa w tym przepisie nie obejmuje bowiem sytuacji, gdy sąd administracyjny orzekł w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Związanie wcześniejszym poglądem prawnym dotyczy spraw, w których sąd administracyjny jest właściwy. Uwzględniając powyższe rozważania WSA w Kielcach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.