II SA/Ke 269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego we wznowionym postępowaniu I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego R. P. kwotę 301,10 (trzysta jeden i 10/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmujących 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem wynagrodzenia oraz 5,90 (pięć i 90/100) złotych tytułem wydatków. Decyzją z [...] r. znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) po rozpatrzeniu odwołania S. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. z [...] r. uchylającej w całości własną decyzję z 13 października 2017 r. oraz nakładającej na S. Ł. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 maja 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w msc. C., gm. M., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Naczelnika Gminy w Masłowie nr [...] z 29 marca 1986 r. oraz w razie potrzeby uwzględniającego wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję PINB w Kielcach z 13 października 2017 r. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji prowadzone w trybie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że interwencja M. B. poskutkowała przeprowadzeniem przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach w dniu 4 lipca 2017 r. kontroli, podczas której ustalono, że na ww. działce w C. znajduje się m.in. użytkowany budynek mieszkalny. Budynek ten jest murowany, częściowo podpiwniczony, dwukondygnacyjny. Posiada konstrukcję dachu drewnianą dwuspadową z pokryciem z blachy. W oparciu o wskazania właściciela działki ustalono, że kontrolowany budynek usytuowany jest w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr. ewid. [...] ścianą wykonaną jako pełna, bez otworów. Poza lico tej ściany wystają elementy dachu o ok. 0,4 m. Obecny podczas kontroli S. Ł. oświadczył, iż jest jedynym właścicielem działki nr. ewid. [...] , budynek mieszkalny zrealizowany został w latach 1980-1985 przez poprzedniego właściciela działki tj. jego ojca J. Ł. Oświadczył ponadto, że nie wie czy na budowę budynku udzielone zostało pozwolenie na budowę, gdyż on nie posiada żadnych dokumentów. Zeznał również, że od dnia, kiedy stał się właścicielem działki, w budynku mieszkalnym wymienił stolarkę okienną i drzwiową na nową bez zmiany usytuowania i wymiarów otworów, wykonał ocieplenie elewacji, a także wymienił bramę garażową na nową. Decyzją z 13 października 2017 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na S. Ł. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z przedstawieniem oceny technicznej stwierdzającej wykonanie obiektu w sposób zgodny z wymogami przepisów techniczno-budowlanych i zasadami sztuki budowlanej oraz potwierdzającej jego zdatność do użytkowania. Pismem z 6 lipca 2018 r. S. Ł. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na przedstawienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi tj.: 1. decyzji Naczelnika Gminy w Masłowie z 29 marca 1986 r., w której udzielono S.owi Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego; 2. planu zagospodarowania terenu z 27 lutego 1986 r. - stanowiącego załącznik do pozwolenia z 29 marca 1986 r.; 3. planu zagospodarowania terenu z dnia 26 czerwca 1976 r. S. Ł. stwierdził, iż ww. dokumenty zostały odnalezione przez jego siostrę K. Z. pod koniec czerwca 2018 r. Postanowieniem z 1 października 2018 r. PINB w Kielcach wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 13 października 2017 r. Pismem z 21 listopada 2018 r. Urząd Gminy Masłów potwierdził, że S. Ł. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w Ciekotach wydane przez Naczelnika Gminy Masłów Nr [...] znak: [...], jednakże Urząd Gminy nie posiada dokumentów dotyczących budowy, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały one zmakulowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 18 stycznia 2019 r. uchylił w całości decyzję z 13 października 2017 r. oraz wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy o treści opisanej na wstępie. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania S. Ł. ŚWINB wskazał, że organ I instancji stosując art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uznał, iż inwestor realizując budowę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania dokonał w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, następujących istotnych odstępstw w zakresie: - usytuowania obiektu. Na zatwierdzonym planie zagospodarowania terenu obiekt usytuowany jest w odległości 4.00 m od granicy z działką sąsiednią, podczas gdy z pomiarów dokonanych przez pracowników organu I instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej 4 lipca 2017 r. wynika, że budynek znajduje się w odległości 2,00 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. S. Ł. oświadczył, że według jego wiedzy budynek znajduje się w odległości około 2,5 m od granicy z działką sąsiednią. Potwierdzają to także pomiary z EWMAPY - prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Obiekt został wybudowany w odległości około 2,5 m od granicy z działką nr. ew. [...] , - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: szerokości i długości oraz kształtu. Wg projektu budynek powinien mieć wymiary w rzucie: 10,00 x 10.70 m, w rzeczywistości budynek posiada wymiary 9,10 x 10,00 m, co przekracza dopuszczalne 2% odstępstwa wartości od zatwierdzonego projektu, oraz ganek od strony zachodniej o wymiarach w rzucie 2,00 x 3,20 m nieprzewidziany w projekcie. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Jak ustalił bowiem organ, budynek w aktualnym kształcie został zrealizowany w latach 80-tych w miejscu wcześniej istniejącego drewnianego budynku. Wobec tego oceny legalności prac należało dokonać w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisami określającymi warunki techniczne budynków było rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Wyjątek od tego przepisu określał ust. 2 stanowiący, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Budynek mieszkalny, będący przedmiotem niniejszego postępowania, usytuowany był 2,5 m od granicy działki sąsiedniej, natomiast najbliższa zabudowa działki sąsiedniej znajdowała się w odległości ok. 70 m od granicy działki. Oczywiste jest zatem, iż sytuowanie budynku jest zgodne z normą § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz budowy ganku nieprzewidzianego w projekcie nie mogą być uznane za zmiany istotne. Wybudowanie bowiem budynku mniejszego niż przewidywał projekt budowlany, a w to miejsce niewielkiej wielkości ganku, nie może być oceniane inaczej niż jak odstępstwo nieistotne. Nie jest możliwa pełna ocena zmian w budynku z uwagi na fakt ograniczonego materiału dowodowego. Jedyną podstawą twierdzenia, iż zmiany mogły mieć miejsce, są wymiary budynku zawarte w planie zagospodarowaniu terenu. Ze względu na brak zatwierdzonego projektu budowlanego nie można jednoznacznie stwierdzić, iż zmiany te nie zostały przez organ architektoniczno-budowlany zaaprobowane. Z tego też powodu, wobec braku istotnych odstępstw od projektu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2019 r., winna zostać uchylona. Orzekając ponownie co do istoty sprawy Świętokrzyski Inspektor stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z 13 października 2017 r. oparł się na stwierdzeniu, iż budowa budynku mieszkalnego została zrealizowana samowolnie. Późniejsze przedłożenie dokumentów do wniosku o wznowienie postępowania zaprzecza takiemu założeniu. Niewątpliwie zatem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem budowa budynku nie stanowi samowoli budowlanej, a ww. przepisy mogły być stosowane tylko w przypadku realizacji obiektu bez pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. Materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że budynek nie został oddany do użytku przez inwestora, gdyż Urząd Gminy Masłów pismem z dnia 21 listopada 2018 r. potwierdził jedynie, iż zostało wydane pozwolenie na budowę, informując jednocześnie, iż pozostałe dokumenty dotyczące budynku zostały zmakulowane. Konieczne zatem stało się umorzenie postępowania realizowanego w trybie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jako bezprzedmiotowego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. B. wniósł o uchylenie decyzji z 27 lutego 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. W ocenie skarżącego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem opisanym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że nieprawdą jest, iż budynek jest wykonany z materiałów niepalnych, ponieważ wszystkie ściany zewnętrze domu zostały obłożone styropianem – materiałem bardzo palnym i niebezpiecznym. Budynek w takim przypadku powinien się znajdować w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy z działką skarżącego. Nie zgodził się też z twierdzeniem, że najbliższa zabudowa na jego działce znajduje się w odległości 70 m od domu stanowiącego przedmiot sprawy. Ponieważ jego działka jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Masłów pod zabudowę, może chcieć w każdej chwili ją zabudować i budynek uczestnika będzie stanowić poważne zagrożenie pożarowe. W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał jednostronnej, wykraczającej poza swobodną, oceny dowodów. Nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i niepoprawnie ocenił zebrany materiał dowodowy. Dokonana ocena nosi cechy nieprawidłowego rozumowania oraz jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W złożonym piśmie procesowym z 27 czerwca 2019 r. S. Ł. wniósł o oddalenie skargi w całości. Podniósł, że budynek o niezmienianej kubaturze istnieje od ponad 30 lat, jest zamieszkały i w bardzo dobrym stanie. Wskazał, że ojciec skarżącego był informowany o planowanych pracach budowlanych i nigdy nie wnosił co do nich zastrzeżeń. Skarżący zainicjował kilkanaście kontroli na działce uczestnika, lecz żadna nie potwierdziła rzekomych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 12 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ustalenia poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji Sąd uznał za prawidłowe i odpowiadające zebranym w sprawie dowodom. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 13 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) nałożył na S. Ł. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w C. wraz z przedstawieniem oceny technicznej stwierdzającej wykonanie obiektu w sposób zgodny z wymogami przepisów techniczno-budowlanych i zasadami sztuki budowlanej oraz potwierdzającą jego zdatność do użytkowania. Podstawą nałożenia obowiązku było ustalenie, że budynek wzniesiony został samowolnie (bez uzyskania pozwolenia na budowę), a co za tym idzie zaistniała konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na złożenie przez S. Ł. w dniu 6 lipca 2018 r. decyzji Naczelnika Gminy w M. z 29 marca 1986 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego, postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Orzekając - po wznowieniu postępowania – co do istoty sprawy, w decyzji z 18 stycznia 2019 r. organ I instancji uchylił decyzję z 13 października 2017 r. i nakładając na S. Ł. obowiązki, zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przyjmując, że realizując budynek na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę odstąpił on w sposób istotny od warunków tego pozwolenia. W zaskarżonej decyzji ŚWINB podzielił ocenę organu I instancji co do zasadności wznowienia postępowania podnosząc jednak, że przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem budynek stanowiący przedmiot sprawy został zrealizowany w latach 80-tych, a więc oceny jego legalności należało dokonać w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego przez organ II instancji, po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji z 13 października 2017 r., było natomiast przyjęcie, że inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i brak było podstaw do zastosowania art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu, aczkolwiek należy skorygować i rozszerzyć argumentację uzasadniającą podjęcie rozstrzygnięcia umarzającego wszczęte w sprawie postępowanie legalizacyjne. Jak podkreślono już wyżej, postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowieniowym, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie ulega wątpliwości, że wobec złożenia przez S. Ł. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB w Kielcach z 13 października 2017 r., u podstaw której legło ustalenie, że budynek ten zrealizowany został samowolnie, ziściła się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zasadnie zatem organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie oba organy podjęły decyzje odpowiadające treści art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Postępowanie, w którym wydane zostały nowe decyzje rozstrzygające o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, toczyło się w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego zrealizowanego przez S. Ł., gdyż w takim właśnie zakresie orzekał PINB w decyzji z 13 października 2017 r. Zadaniem organów była zatem ocena, czy w nowym stanie faktycznym, wynikającym z dowodów złożonych przez inwestora i uwzględniającym fakt, że uzyskał on pozwolenie na budowę, nadal zachodziła podstawa do działań legalizacyjnych organów nadzoru budowlanego, a jeśli tak, w oparciu o które przepisy Prawa budowlanego. Ponieważ S. Ł. wybudował sporny obiekt pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, koniecznym było w tym celu sięgnięcie do normy prawa międzyczasowego zawartej w art. 103 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Zgodnie z tymi przepisami, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednakże przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w sprawie było bezsporne, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w Ciekotach zrealizowany został w całości przed 1 stycznia 1995 r. i postępowanie wszczęte zostało po tej dacie, wyłączone było zastosowanie w stosunku do tego obiektu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten przewiduje procedurę legalizacyjną wobec obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W powiązaniu z cytowanym wyżej art. 103 ust. 2 oznacza to, że przepisy dotychczasowe (w tym przypadku ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) stosuje się w stosunku do obiektów zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. ale tylko w razie ustalenia, że zostały one wybudowane bez uzyskania wymaganego w dacie ich budowy pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak obiekt wybudowany został legalnie przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego z innych powodów aniżeli zrealizowanie go bez pozwolenia na budowę, zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Taka reguła, wyprowadzona z art. 103 ust. 2, odnosi się m.in. do przepisów art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r., które organy nadzoru budowlanego winny stosować w stosunku do wszystkich obiektów bez względu na datę, kiedy zostały one zrealizowane, pod warunkiem, że wybudowano je na podstawie pozwolenia na budowę (ew. zgłoszenia) oraz że zachodzą okoliczności wymienione w art. 50 ust. 1. Z tych powodów, rację miał – co do zasady – organ I instancji rozpatrując okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek będący przedmiotem postępowania zrealizowano z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Powyższe przepisy dają organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do nałożenia określonych obowiązków w przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., dotyczące sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB nałożył na S. Ł. decyzją z 18 stycznia 2019 r. Stosując powołane wyżej przepisy w stosunku do budynku zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r. należy jednak pamiętać o tym, że oceny, czy w danym przypadku mamy do czynienia z odstępstwem istotnym czy też nieistotnym, należy dokonywać wedle przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych prowadzących do odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Wprawdzie każde postępowanie legalizacyjne (naprawcze) zmierza do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jednak ustalenia samego faktu wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem, dającego podstawę do wszczęcia postępowania, należy dokonywać w nawiązaniu do stanu prawnego z daty realizacji konkretnych robót. W rozpatrywanej sprawie założenie takie oznacza, że obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć jedynie po dokonaniu oceny, że wedle przepisów obowiązujących w dacie wybudowania budynku mieszkalnego przez inwestora czyli w latach 80. ub. wieku, można je było uznać za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Słusznie więc przyjął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że w zakresie ustalenia, czy w stosunku do budynku S. Ł. mamy do czynienia z odstępstwem istotnym, dającym podstawę do zastosowania powołanego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 3, nie można odwoływać się do definicji przewidzianych w aktualnie obowiązującym Prawie budowlanym. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby w praktyce dopuszczenie do sytuacji, w której inwestor realizujący obiekt na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z odstępstwami dozwolonymi wedle przepisów obowiązujących w dacie wykonania obiektu, w razie zmiany (zaostrzenia) przepisów, nawet po kilkudziesięciu latach od wybudowania obiektu musiałby liczyć się z możliwą interwencją organów nadzoru budowlanego, mimo że odstępstwa, jakie wykonał w chwili ich realizacji, mieściły się w granicach obowiązujących przepisów i nie były wówczas istotne. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami pewności prawnej oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP. Definicja istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zawarta jest aktualnie w art. 36a ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jako istotne ustawodawca rozumie m.in. odstąpienie w zakresie: - projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (pkt 1) oraz - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 36a ust. 5a, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Obowiązujące na dzień realizacji budynku mieszkalnego S. Ł. Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało natomiast, jak obecnie obowiązująca ustawa z 1994 r., regulacji w zakresie ustalenia charakteru odstępstwa, a jego kwalifikację ustawodawca pozostawił uznaniu organu (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1974 r.). Przyjąć należy, że istotnym w rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów było takie odstąpienie od pozwolenia na budowę, które znacząco zmieniało gabaryty wybudowanego obiektu, jego układ konstrukcyjno-funkcjonalny, naruszało uzasadnione interesy osób trzecich, mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Ponieważ przepisy obowiązującego w dacie realizacji spornego obiektu Prawa budowlanego nie definiowały pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia uzależniona jest każdorazowo od konkretnych okoliczności danego przypadku. Jak wynika z ustaleń organów, zrealizowane odstępstwa od udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę dotyczą: - usytuowania obiektu, a konkretnie zbliżenia do granicy z działką sąsiednią - z zatwierdzonych w planie zagospodarowania terenu 4.00 m do 2,00 m od ogrodzenia, przy czym organy przyjęły, że obiekt został wybudowany w odległości około 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...] , - szerokości, długości oraz kształtu obiektu budowlanego. Wg projektu budynek powinien mieć wymiary w rzucie: 10,00 x 10.70 m, a w rzeczywistości posiada wymiary 9,10 x 10,00 m oraz ganek od strony zachodniej o wymiarach w rzucie 2,00 x 3,20 m, nieprzewidziany w projekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w dacie wybudowania budynku mieszkalnego objętego postępowaniem, opisane wyżej odstępstwa nie miały charakteru istotnego i mieściły się w granicach przewidzianych obowiązującymi wówczas przepisami. Jeśli chodzi o zbliżenie budynku do granicy z działką sąsiednią, słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy na treść § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980, nr 17, poz. 62), który wprawdzie w ust. 1 statuował zasadę, że budynki winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, bądź 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych, jednak w ust. 2 tego przepisu przewidziano wyjątek od tej reguły. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Choć budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy został usytuowany w odległości 2,5 m od granicy z działką skarżącego, to z mapy stanowiącej załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że najbliższa zabudowa tej działki znajdowała się w odległości ok. 70 m od granicy. Tym samym słusznie organ uznał, że odstąpienie w tym zakresie od pozwolenia na budowę, a więc zrealizowanie budynku w zbliżeniu do granicy z tą działką nie miało charakteru istotnego, gdyż nie naruszało uzasadnianych interesów osób trzecich, a także norm odległościowych przewidzianych w obowiązujących wówczas przepisach. Bez znaczenia pozostaje przy tym podniesiona w skardze okoliczność, że skarżący w przyszłości może chcieć zabudować działkę, gdyż jak powiedziano już wyżej, oceny istotnego odstępstwa należy dokonywać wedle stanu, jaki istniał w dacie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] . Z uwagi na znaczącą odległość budynku S. Ł. od sąsiedniej zabudowy, nie można również uznać, aby zbliżenie budowy do granicy z działką stanowiącą obecnie własność skarżącego, powodowało w dacie realizacji tego budynku jakiekolwiek zagrożenie pożarowe. Również ocena odstępstw od projektu w zakresie zmian parametrów obiektu nie pozwala na przyjęcie, że były to odstępstwa istotne w świetle obowiązujących wówczas przepisów, które nie przewidywały – tak jak obecnie w art. 36a ust. 5a pkt 1 - procentowej zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu określonej jako nieistotna. Wg projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 29 marca 1986 r., budynek winien mieć wymiary w rzucie 10,00 x 10,70m. Zrealizowany obiekt ma wymiary 9,10m x 10,10 m wraz z gankiem o wymiarach 2,0m x 3,20 m. Z uwagi na brak pełnej dokumentacji projektowej z 1986 r. nie można wskazać dokładnych wymiarów projektowanego budynku, jednakże nie sposób nie zauważyć, że inwestor szerokość i długość ścian faktycznie zmniejszył, dobudowując natomiast ganek. Powierzchnia zrealizowanego obiektu jest w efekcie dokonanych zmian zbliżona do powierzchni budynku zaprojektowanego. Tym samym opisane wyżej różnice wskazują na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego, dokonując oceny przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdzić należy, że budynek znajdujący się na działce nr [...] nie został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie realizacji robót budowlanych. Z przedstawionych wyżej powodów zasadnie organ II instancji uznał, że po wznowieniu brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego zarówno w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. (z uwagi na wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę), jak i aktualnie obowiązującą ustawę z 7 lipca 1994 r. (wobec ustalenia, że odstępstwa od udzielonego pozwolenia nie mogą być uznane za istotne wedle stanu faktycznego i prawnego w dacie ich realizowania). Tym samym prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję objętą odwołaniem, a orzekając co do istoty sprawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 poz. 68).