II SA/Ke 27/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2006r. sprawy ze skargi E. W. -S. , J. W., K. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Znak: [...] (K-I-35) Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z.G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia o wymiarach wewnętrznych w rzucie 5,22 m x 8,51 m znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego, położonego w C. przy ul S. poprzez zmianę funkcji tego pomieszczenia z handlowego - sklep wielobranżowy " A." - na funkcję, jaką miało ono poprzednio, czyli na pomieszczenie mieszkalne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w wyniku interwencji U. Ł. w przedmiotowym budynku zostały przeprowadzone w dniu 21 kwietnia 2004r. oględziny (K-I-2). W ich trakcie Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż w lokalach mieszkalnych prowadzone są przez Z. G. - bez wymaganego pozwolenia na budowę - roboty budowlane polegające na przebudowie trzech pomieszczeń, znajdujących się na parterze w części północno - zachodniej budynku, zmierzające do zmiany funkcji tych pomieszczeń z mieszkalnych na sklep. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] (K-I-6) organ I instancji wstrzymał realizowane samowolnie przez Z. G. roboty budowlane, a następnie - po uprawomocnieniu się tego postanowienia - decyzją z dnia [...] (K-I-10) nałożył na Z.G. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego przebudowy, a w przypadku konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych, również przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z. G. wywiązała się z tego zobowiązania, przedkładając żądaną dokumentację projektową (K-1-20). Organ I instancji, oceniając ten projekt, stwierdził, iż wykonane w przedmiotowym pomieszczeniu przez inwestorkę roboty budowlane są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej. Jednakże z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości treści oświadczenia o posiadanym przez Z. G. prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia [...] (K-I-19) Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił przedmiotowe postępowanie - do czasu wyjaśnienia tej kwestii. W wyniku interwencji współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego - J. W., K. K., E. W.-S. (K-I-25), organ I instancji przeprowadził w dniu 25 stycznia 2005r. niezapowiedzianą kontrolę na przedmiotowej nieruchomości i ustalił, iż pomieszczenie o wymiarach wewnętrznych 5,22 m x 8,51 m, znajdujące się na parterze w części północno - zachodniej budynku, jest już całkowicie wykończone i użytkowane jako sklep wielobranżowy (K-I-26). Ze względu na powyższe ustalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia i postanowieniem z dnia [...] (K-I-29) nakazał inwestorce wstrzymać użytkowanie tego pomieszczenia. Jednocześnie organ I instancji nałożył na Z. G. obowiązek przedłożenia szeregu określonych dokumentów. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, iż niewykonanie w ustalonym terminie nałożonego obowiązku, albo dalsze użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia, pomimo wstrzymania jego użytkowania będzie skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia. Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestorkę w wyznaczonych terminach żądanych dokumentów oraz fakt dalszego użytkowania przez nią przedmiotowego pomieszczenia jako sklepu Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. decyzję z dnia [...] Znak: [...] (K-I-35), na którą to decyzję odwołanie złożyła Z. G. (K-II-3). Rozpoznając odwołanie Z. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] Znak: [...](K-II-4) uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy powołał się na treść ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364) mocą której uchylony został przepis art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. i podniósł, iż w obowiązującym stanie prawnym przekształcenie pomieszczenia mieszkalnego na cele niemieszkalne nie jest uznawane za zmianę sposobu użytkowania, które wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pk 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto, organ II instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołał ogólnie orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wymienił, pominiętą w uzasadnieniu Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolę przeprowadzoną w dniu 16 września 2004r. przez ten organ w budynku przy ul. S. w C. kontrolę (K-I-l2). W wyniku przeprowadzonych oględzin organ I instancji ustalił, że pomieszczenie na parterze obiektu - hala sprzedaży jest całkowicie wykończone i użytkowane jako sklep, jak również, iż częściowo wyburzono ścianę o grubości ok. 50 cm z kamienia na odcinku pomiędzy pomieszczeniami socjalnymi a łazienką, a w miejsce wyburzonej ściany wykonano podciąg z drutowników stalowych. Na decyzję z dnia [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. W., E. W. - S. i K.K. Skarżący podnieśli, iż Z. G. swoim postępowaniem polegającym na zburzeniu ściany nośnej oraz dokonywaniu zmian konstrukcyjnych, zmiany powierzchni i ciągów komunikacyjnych naruszyła postanowienie Sądu z dnia 20 sierpnia 1999 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I Ns 57/97. Wskazali także, iż ze względu na przysługujące im prawo współwłasności do przedmiotowej nieruchomości, inwestorka nie mogła złożyć prawdziwego oświadczenia co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem oświadczenia znajdujące się w aktach są fałszywe. Ponadto, skarżący zarzucili Z. G. ukrywanie przed organem nadzoru budowlanego wprowadzonych przez nią zmian. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane w jej treści. Zgodnie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc, wyeliminować z obrotu prawnego można decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego przy ul. S. w C. w całości i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Badając zgodność opisanej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uznać należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 26 sierpnia 2005 r.). Przepis ten stanowi mianowicie, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przepis art. 8 tej ustawy jako termin wejścia w życie ustawy przewiduje 30 dni od daty ogłoszenia ustawy. Przedmiotowa ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 26 sierpnia 2005 r., tak więc jako datę jej wejścia życie należy przyjąć dzień 26 września 2005 r. Zdaniem Sądu, do spraw objętych zakresem stosowania art. 7 należy zaliczyć rozpatrywaną przez organ II instancji kwestię odwołania Z. G. Wynika to z faktu, iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w dniu 9 sierpnia 2005 r., a zatem przed datą wejścia w życie powołanej ustawy. Natomiast decyzja organu II instancji została wydana w dniu w dniu 9 listopada 2005 r., czyli już po dacie wejścia w życie ustawy w dniu 27 września 2005 r. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na uchylenie przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. przekształcenie pomieszczenia mieszkalnego na cele niemieszkalne nie jest w obecnym stanie prawnym uznawane za zmianę sposobu użytkowania, które wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Odnosząc się do stanowiska Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ odwoławczy powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej należy potwierdzić, iż rzeczywiście sądy administracyjne podzielają taki pogląd. Jednakże wskazać należy, iż w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny - chyba że z nowych przepisów wynika co innego. Sytuacja taka zachodzi, gdy nowa regulacja zawiera przepis przejściowy, który stanowi, że do spraw będących w toku mają być w dalszym ciągu stosowane uregulowania dotychczasowe. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2003 r., II SA/Ke 2057/01, Lex nr 121774. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie mógł uwzględnić nowego stanu prawnego z uwagi na powołany wyżej przepis art. 7, który do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe . Ze względu na powyższe przepisem, które powinien zostać zastosowany w postępowaniu odwoławczym jest - uchylony ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - art. 71 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego z 1994r. Przepis ten stanowi, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 powołanej ustawy.