II SA/Ke 271/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. C. od decyzji Starosty z dnia [...], ustalającej na rzecz W. C. i S. C. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy nieruchomości położonej w obrębie 6 K., gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0021 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i budował drogi gminnej nr 002138 T M. wraz z budową chodnika w miejscowości M. gm. M.", w łącznej wysokości 1.008 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ostateczną decyzją z [...], Nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn: przebudowa i budowa drogi gminnej Nr 002138 T M. wraz z budową chodnika w miejscowości M. w gminie M. Tą samą decyzją został również zatwierdzony podział nieruchomości stanowiącej własność S. C. i W. C., położonej w Gminie M., obręb 6 K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,21 ha na działki nr 379/3 o pow. 0,0021 ha i nr 379/4 o pow. 0.2279 ha. Pismem z 12 sierpnia 2010 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0021 ha, a następnie decyzją z [...] ustalił na rzecz W. C. i S. C. odszkodowanie w łącznej wysokości 1.645 zł. Na skutek odwołania wniesionego przez Wójta Gminy, Wojewoda decyzją z [...], uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na wejście w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), które nie zawierało przepisów przejściowych, konieczne będzie wykonanie nowego operatu szacunkowego. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu 21 czerwca 2012 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 1.008 zł. Ponieważ W. C. nie zgodził się z wartością określoną w operacie, Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję Rozpatrując wniesione od niej odwołanie Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zmianami)- dalej określanej w skrócie ustawą o szczególnych zasadach ... oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami – dalej określanej w skrócie jako u.g.n.). W kwestii wyceny nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 152 ust. 2 tej samej ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolei stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda porównywania parami polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag. Stosownie do § 36 ust. 1 tego samego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości (...) przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie z § 36 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własności przedmiotowej nieruchomości stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 21 czerwca 2012 r., w którym wartość tej nieruchomości została oszacowana na kwotę 1.008 zł (48,02 za 1m2). Rzeczoznawca majątkowy określił tę wartość przy zastosowaniu § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z załączonego do tego operatu zaświadczenia z dnia 17 maja 2012 r. wydanego przez Wójta Gminy wynika, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 30 marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa K. przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] oraz Uchwałą nr XXX/243/06 Rady Gminy z dnia [...] (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego nr 87, poz. 1126 i 1128 z dnia 30 marca 2006 r.), działka nr [...] położona w K. znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem KD -drogi gminne. Dlatego rzeczoznawca majątkowy analizą objął nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości z okresu 2 lat poprzedzających wycenę. Z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami położonymi w gminie M., rzeczoznawca rozszerzył badanie rynku na teren powiatu K. Organ II instancji zaznaczył, że ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie wynika obowiązek rzeczoznawcy majątkowego, aby przy szacowaniu nieruchomości przejętej pod drogę gminną, przyjmował do porównań jedynie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi gminne. Zarówno bowiem drogi gminne, jak drogi krajowe to drogi publiczne, a o drogach publicznych jest mowa m.in. w ww. rozporządzeniu. Wojewoda podał, że przeanalizował sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy i stwierdził, że biegła zaznaczyła, że szczególne znaczenie cenotwórcze w odniesieniu do przeciętnej ceny 1m2 gruntu mają następujące cechy o określonej wadze (udziale procentowym): położenie nieruchomości - 35%, sposób użytkowania - 25%, uzbrojenie techniczne - 15%, wielkość powierzchni działki - 15% i stan zagospodarowania - 10%. Następnie dla każdej cechy rynkowej, przy uwzględnieniu ich poziomów wskazała wartość poprawek. Zestawiła przedmiotową nieruchomość kolejno z trzema nieruchomościami przyjętymi do porównania i uwzględniając przyjęte poprawki odpowiadające charakterystyce nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 379/3 o pow. 0,0021 ha obliczyła wartość 1m2 w wysokości 48,02 zł, zatem wartość szacowanej nieruchomości gruntowej określiła na kwotę 1.008 zł. Jednakże na stronach 10 i 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy podał, iż najistotniejszymi cechami nieruchomości o określonej wadze (udziale procentowym) mającymi wpływ na jej wartość są: położenie nieruchomości - 40%, sposób użytkowania - 15%, uzbrojenie techniczne - 15%, wielkość powierzchni działki - 15% i stan zagospodarowania -15%. W związku z powyższym pismem z dnia 15 listopada 2012 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie, czy została tu popełniona pomyłka, która ma w konsekwencji wpływ na średnią arytmetyczną wartości 1m2 gruntu. W odpowiedzi rzeczoznawca stwierdził, że na stronach 10 i 11 operatu szacunkowego został popełniony błąd pisarski, jednakże do obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęto cechy o właściwej wadze. Z uwagi na powyższe biegła zaznaczyła, iż wartość przedmiotowej nieruchomości określonej w operacie szacunkowym jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że badając operat przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania oraz uznał, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się merytorycznie do kwestii podniesionych w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r., a jego wyjaśnienia nie budzą wątpliwości i są wyczerpujące. Dalej organ II instancji podniósł, że W. C. nie wskazał konkretnych zarzutów co do wyceny nieruchomości. Zatem twierdzenie, że wycena przedmiotowej nieruchomości jest zaniżona, nie poparte żadnymi dowodami, nie może świadczyć o zaniżonej wartości nieruchomości określonej przez biegłą, jak również nie może stanowić podstawy do jej zmiany. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję W. C. wskazał, że nie zgadza się z wyceną drugiego operatu i wniósł o "wszczęcie postępowania w związku z nieprawidłowościami i opieszałością". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 tej samej ustawy sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, w toku rozpoznania niniejszej sprawy, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, tym samym Sąd nie dopatrzył się podstaw uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość, która stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach ...stała się własnością Gminy na podstawie decyzji z [...]. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, w dacie wydania tej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodne z którym szacowana nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod drogę gminną, oznaczonym symbolem KD. Zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości i dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. - Dz. U. Nr 165, poz. 985), w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartości rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie rzeczoznawca, uwzględniając przeznaczenie w planie miejscowym wycenianej nieruchomości pod drogę gminną, dokonała stosownie do § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wyceny, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami na podstawie transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych na cele drogowe, przyjmując do bezpośrednich porównań 3 spośród ośmiu transakcji, jakie miały miejsce w ciągu dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu. Do bezpośrednich porównań przyjęła trzy transakcje: przedmiotem dwóch z nich były nieruchomości położone w K. gm. M. i jedna w B. gm. P. W operacie wskazano, że ze względu na zanotowanie niewielkiej ilości transakcji na terenie Gminy M. rozszerzono badanie rynku na teren powiatu kieleckiego. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że cena transakcyjna nieruchomości położnej w B. Gm. P. była najwyższa z przyjętych do bezpośrednich porównań trzech transakcji. Ani w skardze ani też w odwołaniu W. C. nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów do operatu. Jedynie w toku postępowania przez organem I instancji zarzucił z jednej strony, że nie wzięto pod uwagę transakcji z całego powiatu kieleckiego, a z drugiej, że wzięto od uwagę transakcje nieruchomości bardzo odległych, m. in. B., a nie położonych blisko wycenianej nieruchomości. Kolejne zarzuty dotyczyły tego, że jego zdaniem nie została ustalona wartość według cen wolnorynkowych oraz dlaczego on ma dostać odszkodowanie w wysokości 48 zł za 1 m2, a inni 80 zł. Pozostałe zarzuty (niezawiadomienie o pomiarze, ile zostało zabrane gruntu przez inwestycję) dotyczyły wcześniejszego etapu postępowania związanego z realizacją inwestycji drogowej. Zgodzić się należy z organem, że na zarzuty te rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na rozprawie administracyjnej. Przede wszystkim jednak odpowiedź zawarta jest w samym operacie, poza zarzutem związanym z tym, że ktoś inny otrzymał dużo większe odszkodowanie niż skarżący. W związku z tym jednak zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonywanej przez organ mógł być w tej sprawie tylko ten konkretny operat, zawierający szacunek konkretnej nieruchomości. Być może wątpliwości skarżącego wynikają z faktu, że chociażby jego nieruchomość w toku poprzedniego postępowania zakończonego decyzją, uchyloną następnie przez Wojewodę, została oszacowana na kwotę 1645 złotych, a więc większą niż obecnie ustalone odszkodowania. Zauważyć jednak należy, że poprzednia wycena nieruchomości została dokonana inną metodą, a mianowicie metodą korygowania ceny średniej. Poza tym do porównania przyjęto wówczas w przeważającej części ceny transakcji nieruchomości położonych w K. Jak słusznie zauważył organ, ustawa o gospodarce nieruchomościami wybór metody szacowania nieruchomości pozostawia rzeczoznawcy. Skarżący nie sformułował pod adresem operatu żadnych zarzutów, które uzasadniałyby uznanie, że został on wykonany wadliwie. Zgodzić się zaś należy z organem, że operat ten nie zawiera takich wad, które by go dyskredytowały jako podstawę do ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania. Został on bowiem sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto, jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 września 2009 r. sygn. I OSK 1423/08, operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy, kierując się obowiązującymi go zasadami określa, które nieruchomości są porównywalne do nieruchomości szacowanej. Oznacza to, że lista transakcji zamieszczona w treści operatu nie musi, jak chce tego autor skargi, odnosić się do wszystkich nieruchomości będących przedmiotem transakcji, lecz do wybranych przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości porównywalnych (Lex nr 595135). Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.