II SA/Ke 271/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Bejsce z dnia 15 marca 2024 r. nr LIII/333/2024 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 15 marca 2024 r., nr LIII/333/2024, Rada Gminy Bejsce, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.), uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bejsce w 2024 roku, stanowiący załącznik do uchwały. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach istotne naruszenie art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") poprzez: – zbiorcze ujęcie w treści § 12 ust. 3 pkt 1 załącznika kosztów zadań dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia im opieki oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji w schroniskach, w sytuacji gdy art. 11a ust. 5 uoz bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania, a także winna wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych w treści art. 11a ust. 5 uoz zadań oddzielnie; – ujęcie w treści § 12 ust. 3 pkt 1-6 załącznika zwrotu "nie więcej niż", w sytuacji gdy uchwałodawca zobowiązany był do wskazania na każde zadanie konkretnej liczbowo kwoty. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. W uzasadnieniu podniósł m.in., że poprzez użycie zwrotu "nie więcej niż" dopuszczalna jest sytuacja, w której na realizację danego zadania nie zostanie przeznaczona żadna kwota. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bejsce wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, a w każdym przypadku o nieobciążanie strony kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób wyraźny wskazuje sumę przeznaczoną na realizację programu, dzieli ją jasno pomiędzy wszystkie wyliczone enumeratywnie zadania. W § 12 ust. 2 załącznika wskazano, że środki finansowe na realizację programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy w wysokości 20.300 zł. W ten sposób Gmina wyraźnie wskazała kwotę na realizację programu. W § 12 ust. 3 pkt 6 wyraźnie ustalono, na które zadanie jaką kwotę przeznaczono. Kwoty te stanowią "budżet" – maksymalną kwotę na zadania, nie wszystkie kwoty muszą zostać obligatoryjnie wykorzystane. Nie można bowiem zakładać, że w Gminie Bejsce z pewnością dojdzie do wyłapania bezdomnego zwierzęcia i umieszczenia go w schronisku. Tym samym ujęcie w uchwale, że na zadanie przeznacza się "nie więcej niż" jest zgodne z celem programu. Zdaniem organu, przepis § 12 ust. 3 pkt 1-6 załącznika należy interpretować łącznie z § 12 ust. 2 i dopiero taka wykładnia daje podstawę do dekodowania normy, która jest stanowczym rozdysponowaniem środków pomiędzy określone zadania programu. Wykładnia skarżącego, że "nie więcej niż" znaczy tyle co "zero" powoduje wewnętrzną sprzeczność aktu, który wyraźnie deklaruje określoną kwotę na realizację zadań programu, tj. 20.300 zł. W kwestii ujęcia w jednym punkcie zadań dotyczących odławiania zwierząt, umieszczania ich w schronisku oraz sterylizacji i kastracji organ podniósł, że wszystkie te zadania są spójne, dokonywane przez jeden podmiot, z którym Gmina zawiera umowę. Skoro ww. zadania rozliczane są łącznie, to również środki przeznaczone na realizację tych zadań zostały zapisane łącznie. Organ przywołał również orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, z których wynika, że rada gminy nie musi wcale wyodrębniać środków na poszczególne zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej "usg", uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 3 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W skardze zakwestionowano treść § 12 ust. 3 pkt 1-6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prawodawca gminny założył w tej regulacji wydatkowanie środków finansowych w następujący sposób: 1) na realizację zadań: odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schroniskach - nie więcej niż 15 500,00 zł; 2) na realizację zakupu karmy dla kotów wolno żyjących - nie więcej niż 300,00 zł; 3) na realizację zadania w zakresie zapewnienia miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym - nie więcej niż 500,00 zł; 4) na realizację zadania zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt według przedstawionych faktur - nie więcej niż 3 000,00 zł; 5) na usypianie ślepych miotów - nie więcej niż 800,00 zł; 6) na poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt - nie więcej niż 200,00 zł. W pierwszej kolejności należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 uoz poprzez użycie sformułowania "nie więcej niż". Z treści art. 11a ust. 5 uoz wynika, że rada gminy ma obowiązek w sposób szczegółowy i wyczerpujący określić wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. W tej sytuacji nie jest prawidłowe określenie jej jako "nie więcej niż". Takie określenie oznacza, że w istocie nie jest wiadome jakie kwoty zostały przeznaczone na realizację obligatoryjnych zadań w ramach Programu. Na dane zadanie mogą zostać przeznaczone kwoty zupełnie minimalne, a teoretycznie dopuszczalna jest sytuacja, że nie zostanie przeznaczona żadna kwota. Wyjaśnieniu organu, że przeznaczone kwoty stanowią "budżet", tj. maksymalną kwotę na zadania, a nie wszystkie kwoty muszą zostać obligatoryjnie wykorzystane, nie sposób odmówić racjonalności, jednak tekst aktu prawnego powinien być na tyle precyzyjny, by nie dopuszczać takich możliwości interpretacyjnych. Sformułowanie "nie więcej niż" od strony logicznej pozwala argumentować, że kwota "zero" również mieści się w dyspozycji zakwestionowanych przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały. Zasadny jest również zarzut ujęcia w jednym punkcie zadań dotyczących odławiania zwierząt, umieszczania ich w schronisku oraz sterylizacji i kastracji. Program powinien bowiem rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20). Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że faktycznie w części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 uoz stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to, według tych poglądów, ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bowiem bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak powyższego poglądu i stoi na stanowisku, że art. 11a ust. 5 uoz bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu nieprawidłowe było zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, jak to uczyniono w § 12 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie oraz obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach programu przeznaczone osobne środki finansowe. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty na realizację kilku ustawowych zadań może bowiem doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków. Opisane niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 uoz stanowi naruszenie tej normy i prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Oznacza to konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.