II SA/Ke 272/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] odmawiającą Wspólnocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego budynku kotłowni gazowej usytuowanego na terenie działki nr [...] przy ul. M. w S., ponieważ dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę, z której wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia kotłowni, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z 15 listopada 2012 r. W uzasadnieniu Inspektor podał, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...], zwana dalej Wspólnotą, wskazała, iż inwestor w dniu 15 listopada 2012 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy kotłowni przy budynku Wspólnoty wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, załączając odpowiednie dokumenty (m.in. dziennik budowy, oświadczenie kierownika robót, protokół kominiarski i protokół prób szczelności przewodów gazowych). Dnia 15 listopada 2012 r. złożono również zawiadomienie o zakończeniu budowy w Państwowym Inspektoracie Sanitarnym w S. oraz w Komendzie Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej w S. Organy te nie zgłosiły sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. Powiadomiono też [...] Spółkę Gazownictwa. Zdaniem Wspólnoty, wprawdzie 15 listopada 2012 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz nastąpiło to w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpoznania z powodu ustalenia czy działka nr [...] jest działką budowlaną oraz celem wyjaśnienia treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżącej, wadliwość ta nie stanowi o wydaniu pozwolenia na użytkowanie w sposób rażąco naruszający przepisy w sytuacji, gdy wymagane prawem oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami zostało złożone. Zdaniem Wspólnoty, wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę już po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i wybudowaniu inwestycji w czasie kiedy decyzja ta obowiązywała nie prowadzi do wniosku, że nie będzie możliwe w ogóle wydanie pozwolenia na użytkowanie bowiem regulacje art. 54-60 Prawa budowlanego nie wykluczają udzielenia pozwolenia na użytkowanie takich inwestycji. Wspólnota wskazała, że obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi Polskimi Normami, a także z dokumentacją projektową jako częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy znajdowała się ona w obrocie prawnym. Strona zarzuciła, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie do czego obligował art. 7 i 77 kpa. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor ustalił, że decyzją z 24 września 2012 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie pozwolenia na budowę inwestycji stanowiącej przedmiot sprawy oraz orzekł o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie życia i zdrowia oraz wyjątkowo ważny interes strony. W dniu 16 listopada 2012 r. wpłynęło do PINB w S. zawiadomienie o zakończeniu budowy kotłowni gazowej wraz z wnioskiem z 15 listopada 2012 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w Warszawie, Wojewoda decyzją z 15 listopada 2012 r. uchylił w całości decyzję z 24 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Efektem tego było wydanie przez PINB w S. decyzji stanowiącej przedmiot odwołania. W ocenie Inspektora zasadne jest stanowisko organu I instancji, że w związku z uchyleniem w całości decyzji Starosty S. z 24 września 2012 r. o pozwoleniu na budowę kotłowni, brak jest obecnie możliwości przeprowadzenia przez PINB w S. obowiązkowej kontroli do jakiej zobowiązuje go art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, która ma na celu sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem organu, konieczne jest w pierwszej kolejności zakończenie odrębnego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał też, iż dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie koniecznym jest posiadanie przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Gdyby przyjąć stanowisko prezentowane w odwołaniu, to ziszczenie się warunku, o jakim mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego byłoby niemożliwe, bowiem kierownik budowy nie mógłby złożyć oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, złożonego przy wniosku inwestora oświadczenia z 9 listopada 2012 r. nie można uznać za wiarygodne. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Wspólnota zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji wykonania robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego oraz 2. art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że kierownik budowy nie mógł złożyć oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z uwagi na wyeliminowanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W uzasadnieniu Wspólnota wskazała, że przystąpiła do realizacji projektu i zakończyła budowę, a także złożyła oświadczenie kierownika budowy o zgodności z zatwierdzonym projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona dopiero 20 listopada 2012 r. Brak jest zatem, w ocenie Wspólnoty, podstaw do twierdzenia, że nie można uznać za wiarygodne oświadczenia kierownika o zgodności z zatwierdzonym projektem i warunkami pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wyeliminowano decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zwróciła uwagę, że projekt budowlany nie został w żadnej mierze zmieniony, a odwołujący się od decyzji o pozwolenie na budowę kwestionował prawo do dysponowania gruntem, co zostało przesądzone orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w Krakowie, który jednoznacznie rozstrzygnął o braku podstaw do kwestionowania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o budowie kotłowni, a co za tym idzie Wspólnota miała prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wspólnota podkreśliła, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę już po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie i wybudowaniu inwestycji w czasie kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązywała, nie powoduje, że nie będzie możliwym w ogóle wydanie pozwolenia na użytkowanie, bowiem regulacje art. 54-60 Prawa budowlanego nie wykluczają udzielenia pozwolenia na użytkowanie takich inwestycji. Wskazała również, że inwestor przedłożył dokumenty wymagane przez art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, iż organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie. Stwierdziła, że uzależnienie posiadania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, "gdy budynek został już wybudowany na podstawie ważnej decyzji zatwierdzającej projekt następnie uchylonej, jest niewykonalne dla inwestora, który w dniu 1 marca 2013 r. otrzymał decyzję Starosty S. o umorzeniu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wobec złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie kotłowni gazowej i stawia go w sytuacji patowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej Wspólnoty z 15 listopada 2012r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust.1 i 2 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu na wezwanie inwestora obowiązkowej kontroli budowy, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (lit. a), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (lit. b), geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) (lit. c), wykonania urządzeń budowlanych (lit. d), zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (lit. e) oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego (lit. f). W bezspornym i prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy należy w pełni podzielić ocenę Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż brak było możliwości przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ust. 1 ustawy, mającej na celu sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z 24 września 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej Wspólnocie pozwolenia na budowę, w oparciu o którą możliwa była kontrola, o jakiej mowa w art. 59a ust.1 ustawy, została w trybie postępowania odwoławczego uchylona decyzją Wojewody z 15 listopada 2012 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza pozbawienie mocy prawnej projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego jej integralną część, a tym samym nie jest możliwe spełnienie warunku z art. 59a ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli skontrolowanie, czy budowa zrealizowana została w zgodzie z projektem architektoniczno-budowlanym, przy czym chodzi tu o projekt zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia także wymaga, że Wspólnota złożyła wniosek w niniejszej sprawie na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zaliczonego do określonej kategorii (w tym przypadku obiekt zaliczony został do kat. XIII objętej powyższym przepisem ) obliguje inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Artykuł 55 ust.1 pkt 1 dotyczy sytuacji, w której inwestor zgodnie z art. 28 ustawy rozpoczyna budowę w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a po zakończeniu inwestycji zwraca się do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie skarżąca zdaje się nie zauważać tego, że rozpoczęła realizację robót budowlanych w oparciu o decyzję opatrzoną wprawdzie rygorem natychmiastowej wykonalności, ale nie ostateczną, która w wyniku wniesionego odwołania została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wykonanie obiektu w oparciu o taką decyzję może mieć wpływ na ocenę działań inwestora w procesie legalizacyjnym, nie zmienia jednak faktu, że w aktualnym stanie rzeczy brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie właśnie dlatego, że nie ma w obrocie projektu budowlanego, który stanowiłby dla organu nadzoru budowlanego odniesienia przy przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli z art. 59a ust. 1 ustawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż dołączone do wniosku oświadczenie kierownika budowy złożone zostało w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę z 24 września 2012 r. pozostawała w obrocie prawnym. Ocena zgodności budowy z projektem architektoniczno-budowlanym jest bowiem przeprowadzana na dzień dokonywania przez organ kontroli z art. 59a ust. 1 ustawy. Kontrola ta stanowi jeden z elementów postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wniosek inwestora złożony w trybie art. 55 ustawy i rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach organ obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny w dacie własnego orzekania, a nie w dacie złożenia oświadczenia przez kierownika budowy. Do skargi Wspólnota dołączyła kserokopię decyzji Starosty S. z 18 lutego 2013 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji z uwagi na realizację obiektu. Decyzja ta nie jest objęta kontrolą sądową, dlatego merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia w niej zawartego jest bezprzedmiotowe. W odniesieniu do wyrażanych w skardze obaw dotyczących "patowej" sytuacji Wspólnoty wyjaśnić jedynie należy, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest finalnym etapem postępowania legalizacyjnego i jeżeli zostanie ono (bądź już zostało) wszczęte, to w zależności od jego wyników skarżąca zostanie zobowiązana do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, opartej jednak o inną podstawę prawną i w innym stanie faktycznym. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.