II SA/Ke 273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małż. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną przez nich decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą S. i J. K. dokonanie rozbiórki obiektu gospodarczego, konstrukcji stalowej, ze ścianami z blach trapezowych ocynkowanych i dachem dwuspadowym pokrytym blachą dachówkopodobną, wzniesionego na działce nr 982 w S. w związku z niewywiązaniem się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust.3 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu J. i S. małżonkowie K. podnoszą, że kiedy w 2001 r. kupili przedmiotową działkę, była ona zabudowana betonowymi wylewkami, utwardzonym placem i kilkoma garażami. Jeden z nich postanowili zaadoptować do swoich celów. Na skutek interwencji K. F., organ I-szej instancji dnia 19 października 2006 r. przeprowadził oględziny, w czasie których ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się opisany wyżej obiekt budowlany, którego powierzchnia zabudowy wynosi 24,04 m.kw. i użytkowany jest jako garaż. Od strony zachodniej obiektu znajduje się zadaszenie o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym, które stanowi przedłużenie zachodniej połaci garażu i oparte jest na stalowych słupach zabetonowanych w płycie betonowej. Pod zadaszeniem przechowywane są narzędzia i sprzęt gospodarczy oraz opał. Cały obiekt znajduje się na betonowej płycie o wymiarach 6mx6m. Właścicielami działki nr 982 są J. i S. małżonkowie K. W dniu 23 października 2006 r. J. K. złożyła oświadczenie, że w momencie zakupu działki znajdowały się na niej garaże o lekkiej konstrukcji na podłożu utwardzonym betonem, które zostały usunięte w ciągu tygodnia przez ich właścicieli. Na pozostawionej podbudowie betonowej wraz z mężem ustawiła lekką konstrukcję przedmiotowego obiektu - garażu na przełomie czerwca i lipca 2001 r., bez wymaganych formalności w Urzędzie Miasta i Gminy. Wobec powyższego, organ I-szej instancji po wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia [...] nakazał przedłożyć S. i J. K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia następujące dokumenty: - inwentaryzację i orzeczenie o stanie technicznym samowolnie zrealizowanego obiektu gospodarczego wraz z projektem zagospodarowania działki, - zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego (w okresie budowy) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie pouczono, że niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 49b ust.3 Prawa budowlanego, natomiast w przypadku przedłożenia dokumentów wydane zostanie postanowienie w sprawie naliczenia opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49b ust.5 pkt 2 ustawy. Jednakże zobowiązani nie przełożyli wymaganych dokumentów. Organ II-giej instancji podkreślił, że po rozpatrzeniu sprawy, nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast ust.2 w/w artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązani nie wykonali w terminie nałożonych obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...], zatem słusznie organ I-szej instancji nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ II-giej instancji podkreślił, że jak wynika z kontroli przeprowadzonej przez organ I-szej instancji w dniu 12 listopada 2002 r. w innej sprawie dotyczącej ogrodzenia wykonanego na działce nr 982 w S., działka ta była wówczas niezabudowana, a zatem przedmiotowy obiekt powstał niewątpliwie po tej dacie. Także z aktu notarialnego zakupu tej nieruchomości z dnia [...] nie wynika, aby działka była zabudowana. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. i S. małżonkowie K. i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I-szej instancji zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) nierozpoznanie istoty sprawy tj. nałożonego na skarżących obowiązku przedłożenia dokumentacji określonych w postępowaniu organu I-szej instancji, b) niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie kto wybudował garaż istniejący na działce, c) niezebranie pełnego materiału dowodowego poprzez niedopuszczenie wnioskowanego przez skarżących dowodu z dokumentu - wyrysu z mapy ewidencyjnej, znak:[...], znajdującej się przy umowie notarialnej w księgach wieczystych tut. Sądu lub w powiatowym zasobie geodezyjnym tut. Starostwa, d) nieustalenie w sposób prawidłowy pełnego kręgu zainteresowanych, co narusza przepisy art. 7, 10, 28 i 64 § 4 kpa, e) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na tym, że organ I-szej instancji wbrew oczywistym faktom uznał, że garaż został wybudowany przez skarżących. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotową działkę małżonkowie K. zakupili w 2001 r. i była ona wówczas utwardzona i zabudowana wylewkami betonowymi i kilkoma garażami metalowymi. Jeden z nich skarżący zaadoptowali na własne potrzeby jako obiekt tymczasowy w związku z zamierzoną budową budynku handlowo-usługowego. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie, że garaż powstał po 12 listopada 2002 r. Organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania i nie wyjaśniły dostatecznie sprawy, a organ II-giej instancji nie tylko nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, ale także "wydał niezrozumiałe uzasadnienie decyzji". W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa procesowego, które skutkować muszą koniecznością uchylenia wydanych decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Najistotniejszą dla orzeczenia rozbiórki okoliczność, że skarżący samowolnie wznieśli na swojej nieruchomości obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, organy poczyniły w oparciu o jeden dowód, a mianowicie zeznanie J. K. złożone dnia 23 października 2006 r. w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Skarżąca podała wówczas, że w momencie zakupu działki nr 982, "znajdowały się na niej garaże o lekkiej konstrukcji na podłożu utwardzonym betonem oraz pozostałości tzn. posadzki betonowe po usuniętych już garażach. Pozostałe garaże zostały usunięte w przeciągu tygodnia czasu przez ich właścicieli." Dalej J. K. zeznała, że "na pozostawionej podbudowie betonowej na przełomie czerwca i lipca 2001 roku wraz z mężem ustawiła lekką konstrukcję garażu, który w stanie niezmienionym istnieje do dnia dzisiejszego". W świetle pozostałych zebranych w sprawie dokumentów, okoliczności powyższe wymagały jednak oceny i wyjaśnienia. Do protokołu oględzin przeprowadzonego przez organ I-szej instancji dnia 19 października 2006 r., dołączono bowiem pisemne oświadczenie J. K., z którego wynika, że jeden z garaży znajdujących się na działce nr 982 "zostawiła dla własnych potrzeb". Podobnie twierdzą małżonkowie w piśmie złożonym w dniu 18 grudnia 2006 r. (dodając, że jedynie "poprawili blachę, bo była zardzewiała"), a następnie w odwołaniu, gdzie - tak jak w pisemnym oświadczeniu powołanym wyżej - mówią o "adaptacji" jednego z istniejących na placu garaży. Do sprzeczności pomiędzy okolicznościami wskazanymi w powołanych wyżej pismach, a wynikającymi z zeznań złożonych przez J. K. dnia 23 października 2006 r. organy w ogóle się nie odniosły skupiając swoją uwagę na podważeniu prawdziwości twierdzeń skarżących dotyczących wykonania robót polegających na "poprawieniu blachy". Powołując się w tym celu na protokół oględzin z dnia 12 listopada 2002 r. przeprowadzonych w innej sprawie, a mający wykazywać, że w tej dacie przedmiotowa działka nie była zabudowana (a zatem nieprawdziwe są twierdzenia skarżących zawarte w piśmie z dnia 18 grudnia 2006 r.), organy nie zauważają, że tym samym weryfikacji podlegać musi także zeznanie J. K. z dnia 23 października 2006 r., wedle którego roboty budowlane polegające na "ustawieniu lekkiej konstrukcji garażu" wykonywane były również w 2001 r. Jest to natomiast - jak wskazano już wyżej - jedyny dowód, w oparciu o który organy czynią ustalenia pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przyjmuje, że objęty postępowaniem obiekt powstał "niewątpliwie" po dacie oględzin czyli po 12 listopada 2002 r., jednak ustalenie to nie zostało poprzedzone analizą występujących sprzeczności w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a zatem z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego odmawia wiary zeznaniom skarżącej złożonym dnia 23 października 2006 r. w tej części, w jakiej określają one datę wykonania prac przy garażu, a przyjmuje ich wiarygodność w zakresie dotyczącym rodzaju wykonanych robót - bo taka jedynie logika oceny dowodów mogła lec u podstaw ustaleń przyjętych przez oba organy. Tymczasem wyjaśnienia wymagała zwłaszcza okoliczność dotycząca zakresu wykonanych przez skarżących robót budowlanych, a to wobec odmiennych twierdzeń zawartych w pismach, o jakich była już mowa wyżej, a mianowicie pomiędzy zeznaniem J. K. z dnia 23 października 2006 r., a jej oświadczeniem stanowiącym załącznik do protokołu oględzin, pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. i odwołaniem. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy bez dodatkowych wyjaśnień i należytej oceny nie pozwalał na stanowcze ustalenie, jakiego rodzaju roboty przeprowadzili faktycznie małżonkowie K. i czy polegały one - tak jak przyjął to organ - na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Tylko w takim bowiem przypadku można mówić o zastosowaniu art. 49b tej ustawy. Uchybienia prawu procesowemu, a to powołanemu już przepisowi art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia. W szczególności wyjaśni jaki konkretnie zakres robót budowlanych wykonali skarżący, a w tym kontekście co oznacza, że "zaadoptowali" oni jeden z pozostawionych na działce garaży. Następnie organ dokona oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i przedstawi ją stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Na tej podstawie ustali, czy wykonane roboty budowlane są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wyda odpowiednie do tego ustalenia rozstrzygnięcie.