II SA/Ke 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2007 sprawy ze skarg M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną i na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej po wznowieniu postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 274/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak : [...] podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosku M.F., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał wnioskodawczyni zaliczkę alimentacyjną na czworo dzieci tj. A. F., D. F., K. F. i M. F. na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji na podstawie art.149 par.1 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] wskazując jako przesłankę wznowienia przepis art.145par.1 pkt.5 kpa tj. z tego powodu tego, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi który wydał decyzję. Tą nową okolicznością był fakt, iż małoletni A. Fi. począwszy od 11 maja 2006r. przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, która zapewnia mu całodobowe utrzymanie /początkowo w placówce w S.- K., a od dnia 12.10.06r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowaczym w Ł./. M. F. zataiła tę okoliczność i wnioskowała o przyznanie świadczenia na rzecz syna A. We wznowionym postępowaniu organ I instancji wydał dwie decyzje: - z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art.151 par.1 kpa, którą uchylił w całości z dniem 1 września 2006r. decyzję z [...]przyznającą zaliczki alimentacyjne, - z dnia [...] znak:[...], w której na podstawie art.7,8,10 ust.5 i 6, art.18 ust.2 ustawy z dnia 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej orzekł o przyznaniu M. F. zaliczki alimentacyjnej na dzieci : D. F., K. F. , M.F. w kwotach po [...]zł miesięcznie na okres od 1.09.01 do 31.08.07r. organ I instancji przyznał M. F. zaliczkę alimentacyjną na dzieci D. F., K. F. i M. F. oraz odmówił przyznania powyższego świadczenia dla A. F. W uzasadnieniu tej decyzji organ w odniesieniu do A. F. wskazał, iż na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej przedmiotowa zaliczka nie przysługuje, jeżeli osoba uprawniona przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. A. F. od maja 2006 r. przebywa w placówce wychowawczo – opiekuńczej typu socjalizacyjnego, która zapewnia mu całodobowe utrzymanie. M. F. wniosła odwołanie od obu powyższych decyzji wydanych w dniu 26 stycznia 2007r Decyzją z dnia [...] znak:[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. F. od decyzji z dnia [...] znak : [...] – na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. F. od decyzji z dnia [...] znak: [...] w sprawie przyznania M. F. zaliczki alimentacyjnej dla trojga dzieci oraz odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej dla A. F./ - na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnienieniach swoich decyzji znak [...] oraz znak [...] wskazał, powołując treść art.8 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, że zaliczka alimentacyjna nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniajacej całodobowe utrzymanie. Z materiału sprawy wynika, że małoletni A.F. od 11 maja 2006r.przebywa w placówce opiekuńczo – wychowawczej, która zapewniała i zapewnia całodobowe utrzymanie na koszt Skarbu Państwa.. W związku z tym, ponieważ w dacie wydawania decyzji czyli w dniu [...] i w dacie 1.09.06r., od której przyznano zaliczkę alimentacyjną na dzieci, nowa sytuacja rodzinna M. F. polegająca na pobycie syna A. w placówce opiekuńczo wychowaczej istniała, a jedynie nie była znana organowi, który wydał decyzję – to prawidłowo organ I instancji w wyniku wznowienia postępowania wyeliminował z obrotu prawnego ostateczną decyzję przyznającą zaliczkę alimentacyjną dla czworga dzieci, a następnie odrębną decyzją również z dnia [...] przyznał zaliczkę alimentacyjną na troje dzieci z wyłączeniem A. F. Odmowa przyznania zaliczki alimentacyjnej dla A.F. jest prawidłowa, bowiem wynika wprost z art.8 ust.3 pkt.1 w/w ustawy. Wizyty A. F. w domu w czasie pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie zmieniają faktu, że w takiej placówce został umieszczony orzeczeniem sądu i faktycznie tam przebywa. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w doktrynie i w orzecznictwie utrwalone zostało, że w wykonaniu dyspozycji art. 151 kpa organ wydaje jedną decyzję, mocą której uchyla decyzję ostateczną i na nowo orzeka co do istoty sprawy, jednakże niefortunne brzmienie tych przepisów spowodowało, że organ I instancji przyjmując te przepisy literalnie wydał dwie decyzje: pierwszą uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] a drugą orzekł co do istoty sprawy przyznając zaliczkę alimentacyjną na troje dzieci, z wyłączeniem A. F. M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednym pismem skargę na obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]- znak:[...] oraz na decyzję znak [...]. Skargi te zostały rozdzielone / sporządzono kserokopię skargi/ i zostały one zarejestrowane pod sygn.II SA/Ke 290/07 r. oraz pod sygn.II SA/Ke 274/07. Skarżąca podniosła, że niesłusznie została pozbawiona prawa do świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna A. F., ponieważ we wrześniu 2006r., zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego syn powinien przebywać w domu rodzinnym. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ wadliwie przyjął, że placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia całodobowe utrzymanie na koszt Skarbu Państwa oraz że pobyt jej syna w placówce w Ł. jest stały. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na rozprawie w sprawie o sygn.II SA/Ke 290/07, Sąd na podstawie art.111 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.nr 153, poz.1270 ze zm/.zarządził połączenie sprawy II SA/Ke 290/07 ze sprawą SA/Ke 274/07 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesionych przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwaną .p.p.s.a.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Na wstępie podnieść należy, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46). Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ich decyzji organu I instancji wydanych we wznowionym postępowaniu stwierdził, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1pkt 2 kpa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art.150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 par.2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak również istotę sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zatem postanowienie to wszczyna jedno postępowanie, w którym bada się zarówno przyczyny wznowienia, jak i istotę sprawy. Skoro zatem, jak wspomniano organ administracji prowadzi jedno postępowanie, to powinno ono zakończyć się wydaniem jednej decyzji zawierającej dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy, a nie dwóch odrębnych decyzji - uchylającej dotychczasową decyzję oraz odrębnej decyzji orzekającej o istocie sprawy. Wbrew oczywistej treści przepisu art.151 par.1 pkt.2 kpa. w niniejszej sprawie organ I instancji najpierw wydał decyzję, w której ograniczył się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji pomijając rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a następnie wydał drugą decyzję, w której merytorycznie rozstrzygnął wniosek M. F. z dnia 18.09.06r. o przyznanie świadczenia na dzieci w formie zaliczki alimentacyjnej. W konsekwencji złożono odwołania od obu decyzji i wydane zostały dwa rozstrzygnięcia – dwie decyzje drugoinstancyjne w jednym postępowaniu, którego celem było rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, W wyroku z dnia 28 kwietnia 1994r. NSA /SA/ Łd 401/03/ wskazał, że ,,wniosek o konieczności wydania jednej decyzji kończącej wznowione postępowanie wypływa z art. 149 § 2 kpa, zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro zatem organ administracji prowadzi jedno postępowanie, to powinno ono zakończyć się wydaniem jednej, a nie dwóch decyzji." Z powyższych względów, w ocenie Sądu obie decyzje organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art.151 par.1 pkt.2 kpa, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności / art.156 par.1 pkt.2 kpa/. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętych wadą nieważności także stanowi rażące naruszenie prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność obu zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wyda rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 151 § 1 kpa, przy czym winno ono być zawarte w jednej decyzji.