II SA/Ke 274/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. P. i R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku i odmowy jej uchylenia oddala skargę. II SA/Ke 274/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania G. i R. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Znak: [...], nakazującej inwestorom i właścicielom obiektu – G. i R. P. wykonanie w terminie do 31 maja 2003 r. czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej budynku murowanego znajdującego się na posesji położonej w W. przy ul. [...], który obecnie samowolnie wykorzystywany jest jako budynek mieszkalny oraz odmawiającej jej uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na posesji położonej w W. przy ul. [...], na budynek mieszkalny zostało zakończone decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazującą inwestorom i właścicielom obiektu G. i R. P. wykonanie w terminie do 31 maja 2003 r. czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej przedmiotowego budynku murowanego, który obecnie samowolnie wykorzystywany jest jako budynek mieszkalny, jak również nakazano niezwłocznie zawiadomić organ I instancji o wykonaniu obowiązku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zaś skarga G. i R. P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1125/03. Organ II instancji podkreślił, że G. i R. P. do obecnej chwili nie powiadomili organu nadzoru budowlanego w S. o wykonaniu obowiązku nałożonego powyższą decyzją. Wykonanie tego obowiązku kontrolowane było przez PINB w dniach: 27 sierpnia 2004r., 18 grudnia 2007r., oraz w dniu 8 września 2008r. Stwierdzono wówczas, że obowiązek nie został wykonany. Organ podjął również próbę dokonania sprawdzenia w dniu 6 listopada 2007 r., lecz R. P. nie wpuścił przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działkę. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 grudnia 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek G. i R. P., w którym wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że obowiązek wynikający z tej decyzji wykonali, o czym pisemnie poinformowali organ administracji, uznając, jak się okazało niesłusznie, że sprawa została faktycznie zakończona po ich myśli, tj. decyzja wygasła. Dlatego następnie podjęli formalne starania o przekształcenie przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny, przy czym uzyskali już pozytywną decyzję Burmistrza W. o warunkach zabudowy. Budynek otrzymał także numer porządkowy "4D". Wskazali, że obecnie budynek jest zasiedlony, od 7 listopada 2007 r. mieszka w nim ich córka wraz rodziną, która za ich zgodą przystosowała budynek do celów mieszkalnych bezpośrednio przed jego zasiedleniem, tj. w 2007 r. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli G. i R. P., którzy zarzucili naruszenie przepisów art. 7 kpa i art. 162 § 1 kpa przez niezasadne uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w ich słusznym i społecznym interesie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do PINB w S. do ponownego rozpatrzenia. W przekonaniu odwołujących się organ I instancji odmawiając wydania decyzji w myśl wniosku z dnia 7 grudnia 2010 r. działał wyłącznie "urzędowo", nie przejmując się swoją służebną społecznie rolą, przedkładając nienaruszalność bezwzględną własnych decyzji, mimo oczywistej zmiany stanu faktycznego, po wydaniu decyzji nakazującej im przywrócenie sposobu użytkowania budynku. Ponadto zdaniem skarżących PINB w S. uzasadnił swoje orzeczenie ogólnie dostępną standardową wykładnią art. 162 §1 i 2 kpa. G. i R. P. nie zgodzili się z twierdzeniem, że nie wykonali decyzji z dnia 31.01.2003r. i utrudniali kontrolę jej wykonania, gdyż początkowo wywiązali się z obowiązków na nich nałożonych, a fakt nie dojścia do skutku niektórych kontroli był następstwem zwykłego nieporozumienia, co też starali się wówczas wyjaśnić. Odwołujący się podnieśli że na skutek upływu czasu nastąpiła zasadnicza zmiana ich sytuacji rodzinnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych i dlatego ponownie w 2007r., budynek gospodarczy przystosowany został do celów mieszkaniowych i zasiedlony przez ich córkę, zgodnie z decyzją Burmistrza W. o warunkach zabudowy. Eksmitowanie ich córki z rodziną z tego budynku i kolejne przystosowanie go do celów gospodarczych w celu formalnego tylko przystosowania się do cyt. wyżej decyzji, jest w obecnej sytuacji praktycznie niemożliwe, zbyt kosztowne i pozbawione jakichkolwiek racjonalnych i społecznych przesłanek. Zdaniem skarżących przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, zarówno interes społeczny jak i ich interes jako mieszkańców W., pozostawał poza zainteresowaniem PINB w S.. Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji, przytaczając treść przepisu art. 162 § 1 i 2 kpa, wskazał, że z akt sprawy wynika, że zobowiązani do obecnej chwili nie powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją administracyjną PINB w S. z dnia [...], tj. o wykonaniu czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania - funkcji gospodarczej budynku murowanego, który w czasie wydawania decyzji jak i do chwili obecnej jest samowolnie wykorzystywany jako budynek mieszkalny. Zgłoszeniem o wykonaniu, bez sprawdzenia przez ten organ, nie może być znajdujące się w aktach sprawy, a przekazane do wiadomości PINB w S. pismo R. P. z dnia 11 lipca 2007r. złożone do sprawy nr BGK. 7331-70/07 w Urzędzie Miasta i Gminy w W., w którym informuje on Burmistrza W. o wykonaniu zalecenia określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Z wniosku G. i R. P. złożonego w organie I instancji jak również z odwołania od decyzji wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy przystosowany jest i użytkowany jako mieszkalny. W dalszym więc ciągu nie jest wykonany obowiązek wynikający z decyzji PINB w S. z dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieje stan faktyczny stanowiący podstawę jej wydania, gdyż jest ona jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. W niniejszym przypadku w dalszym ciągu budynek gospodarczy użytkowany jest jako mieszkalny, więc nie ma podstaw do uznania, by decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...]. stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca inwestorom i właścicielom obiektu G. i R. P. wykonanie w terminie do 31 maja 2003 r. czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej przedmiotowego budynku murowanego, który obecnie samowolnie wykorzystywany jest jako budynek mieszkalny, nie jest decyzją wydaną z "zastrzeżeniem dopełnienia przez zobowiązanego określonych czynności, zatem należało wydać rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia tej decyzji, co zgodnie z prawem uczynił organ I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. i R. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili, że decyzja organu II instancji jest niezasadna i dla nich krzywdząca, przy czym "uporczywe trwanie przy tej decyzji" mimo oczywistej zmiany stanu faktycznego stwarza beznadziejną sytuację, zaś jej wykonanie po kilku latach trwania tej zmiany jest fizycznie dla autorów skargi niewykonalne. Skarżący podkreślili, że o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] zawiadomili w formie, którą uznali za wystarczającą i tylko na skutek nieporozumienia nie doszło do bezzwłocznego urzędowego sprawdzenia wykonania czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. poz. 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę dokonały właściwych ustaleń faktycznych, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 162 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zadaniem organów rozstrzygających niniejszą sprawę było zatem ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż powyższą decyzją organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorom G. i R. P. wykonanie w terminie do 31 maja 2003 r. czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej budynku murowanego położonego w W. przy ul. [...], który obecnie samowolnie wykorzystywany jest jako budynek mieszkalny. Organ nakazał również niezwłocznie zawiadomić o wykonaniu powyższego obowiązku. Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżący nie wykonali powyższego obowiązku, co jednoznacznie potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonych w przedmiotowym obiekcie w dniach 27 sierpnia 2004 r., 18 grudnia 2007 r. oraz 8 września 2008 r. Fakt niedokonania przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej budynku, dodatkowo potwierdziła dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 8 września 2008 r. G. i R. P., wbrew ich twierdzeniom, nie powiadomili również organu o wykonaniu nałożonego obowiązku. Nie można bowiem uznać, że spełnili oni nałożony obowiązek poprzez powiadomienie Burmistrza Gminy. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że powyższe zgłoszenie zostało dokonane na potrzeby innego postępowania, a mianowicie w celu uzyskania warunków zabudowy, zaś adresatem powiadomienia nie był organ nadzoru budowlanego. Ponieważ celem nałożenia obowiązku powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, jest umożliwienie temu właśnie organowi, jako kompetentnemu w sprawie, sprawdzenia wykonania tego obowiązku, nie można uznać, aby zawiadomienie innego, niewłaściwego w takiej sprawie organu, bez uzyskania informacji organu właściwego, czy sprawdzi on wykonanie nałożonego obowiązku, bądź czy akceptuje jego wykonanie bez sprawdzenia, stanowiło należyte wywiązanie się z obowiązku nałożonego na G. i R. P. w decyzji PINB z dnia [...]. Nie można zatem uznać, że poprzez wykonanie nałożonych obowiązków postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" ( wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Żadna ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nadal istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania przedmiotowej decyzji. Nie istnieje również przepis prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, dlatego też prawidłowo organy uznały, że nie można wydać orzeczenia, jakiego domagali się skarżący na podstawie art. 162 §1 pkt 1. Nie ulega również wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Wspomniany przepis uzależnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, od niewykonania tego warunku. W niniejszej sprawie natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie została wydana pod warunkiem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że za warunek nie może zostać uznany obowiązek powiadomienia organu o wykonania obowiązku. Powyższa dyspozycja wynika bowiem wprost z art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ). Nie miał również w sprawie zastosowania przepis art. 162 § 2 kpa. Możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie tego przepisu dotyczy decyzji, w której zastrzeżono dopełnienie przez stronę pewnych czynności. Zastrzeżenie takie odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązująca. Zlecenie takie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck str. 632). Decyzja wydana w niniejszej sprawie nie miała charakteru decyzji wydanej na korzyść inwestorów, ale nakładała na nich obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Dlatego nie dopełnienie przez stronę określonych w decyzji PINB z dnia [...] czynności, nie mogło spowodować stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.