II SA/Ke 275/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M.P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty S. z dnia [...] roku znak: [...], orzekającej o wprowadzeniu zmian podmiotowych i przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. gmina S. oraz o odmowie wprowadzenia zmiany, polegającej na wpisaniu działki nr 4514/4 o pow. 0,0130 ha w jednostce rejestrowej G.1953, w której figurują jako współwłaściciele: A. P. s. H. i N. w 1/2 części, J. P. s. H. i N. w 1/6 części Z. P. s. H. i N. w 1/3 części na podstawie aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 oraz postanowienia sądowego I Ns 8690/00 i dokumentacji geodezyjnej w postaci mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego nr ew. 2146-59/2002 oraz nr 2146/73/200, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art.7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten przytoczył przebieg postępowania i ustalił, że ewidencja gruntów dla obrębu S., została założona w latach 60-tych. Źródłowe operaty ewidencji gruntów opracowane zostały przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w latach 1966-69 w oparciu o podkład fotogrametryczny oraz pomiar bezpośredni. Operat pomiarowy wykonany w latach 1966-67 został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. 224/1-8/43/78, operat obliczeniowy wykonany w latach 1967-69 został przyjęty pod nr ewid. 224/1-8/343/83. W oparciu o stan wykazany w w/w operatach ewidencyjnych został wydany akt własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 na nieruchomość, oznaczoną numerami działek 4512, 4752, 5071 i 5072 o łącznej powierzchni 1,0200 ha na rzecz H. P. oraz akt własności ziemi nr PBG.ON. 451/1833/77 na nieruchomość oznaczoną numerami działek nr: 4511, 4753, 5073, 5074 o łącznej powierzchni 0,8300 ha na rzecz H. P., S. P., Z. P., J. P. i S.O. W 1978 roku Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych wykonało pomiar uzupełniający na terenie obrębu S. gmina S., mający na celu aktualizację operatu ewidencji gruntów. Pomiarem objęte zostały nieruchomości stanowiące własność i współwłasność H. P., wymienione w przywołanych wyżej aktach własności ziemi. Operaty z przeprowadzonych pomiarów zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ew. 2146-59/2002 oraz 2146/73/2004. W trakcie prowadzonej aktualizacji ewidencji gruntów przedmiotowe działki pomierzono zgodnie z faktycznym stanem użytkowania na gruncie, dokonano zmian numeracji działek, ich granic i powierzchni. Z ustalenia stanu władania został spisany protokół, w którym H. P. został wykazany jako właściciel nieruchomości oznaczonej numerami działek: 4512/1, 4752/1, 5073/1 i 5074/1, położonej w obrębie S. gmina S. o łącznej powierzchni 1,2684 ha. Zainteresowany zapoznał się z powyższym protokołem i przyjął wykazany w nim stan, co poświadczył własnoręcznym podpisem. Powyższe dane zostały wykazane w ewidencji gruntów obręb S. gmina S.. W rejestrze ewidencyjnym wykreślono nieruchomości oznaczone numerami działek: 5072, 5071, 4752, 4512 o łącznej powierzchni 1,0200 ha, figurujące na H. P., zgodnie z aktem własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76, natomiast wpisano działki po aktualizacji ewidencji gruntów o numerach: 4512/1, 4752/1, 5073/1, 5074/1 o łącznej powierzchni 1,2684 ha, w które włączono częściowo powierzchnie działek objętych aktem własności ziemi nr PBG.ON.451/1833/77. Pozostałe części działek objętych w/w aktem własności włączono w sąsiednie nieruchomości, w wyniku czego po dokonanej aktualizacji ewidencji gruntów nie zostali wykazani współwłaściciele nieruchomości wymienionych w akcie własności ziemi nr PBG.ON.451/1833/77. Powyższe zapisy nie uległy zmianie i figurują w ewidencji gruntów i budynków miasta S. do dnia dzisiejszego i odzwierciedlają stan faktycznego użytkowania na gruncie, który jest niezgodny ze stanem prawnym. W pierwszym wniosku z dnia 7 marca 2001 r. A. P. wniósł o doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem prawnym, wynikającym z aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76, natomiast wnioskiem wpisanym do protokołu w dniu 30 października 2007 roku, sporządzonym w Starostwie Powiatowym w S.., A. P. wniósł o doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem prawnym, wynikającym z aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 z dnia 30.06.1976 r. oraz aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/1833/77 z dnia 02.11.1977 r. Stąd orzeczenie zawarte w przedmiotowej decyzji odnosi się do obu w/w aktów własności ziemi. Starosta S. jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków podjął działania zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 i § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zmierzające do przywrócenia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. W tym celu zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie opracowania geodezyjnego, które odzwierciedlałoby stan prawny nieruchomości zgodnie z aktami własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 i nr PBG.ON.451/1833/77. Ze sporządzonej dokumentacji w postaci mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego nr ew. 2146-59/2002 wynika, że objętej aktem własności ziemi nr PBG.ON. 451/1833/77 działce nr 4511 o pow. 0,1400 ha odpowiada działka nr 4512/2 o pow. 0,1411 ha, działce nr 4753 o pow. 0,1300 ha odpowiadają działki nr 4752/3 o pow. 0,0583 ha i nr 4753/2 o pow. 0,0430 ha oraz działka nr 4756/2 o pow. 0,0346 ha, działce nr 5073 o pow. 0,4400 ha odpowiadają działki nr 5073/3 o pow. 0,2118 ha i nr 5075/2 o pow. 0,2223 ha, działce nr 5074 o pow. 0,1200 ha odpowiadają działki nr 5074/3 o pow. 0,0430 ha oraz nr 5076/2 o pow. 0,0773 ha. Łączna powierzchnia nieruchomości objętych aktem własności ziemi nr PBG.ON. 451/1833/77 wynosiła 0,8300 ha, a aktualnie wynosi 0,8314 ha. Z kolei ze sporządzonej dokumentacji w postaci mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego nr ew. 2146-59/2002 oraz nr 2146/73/2004 wynika, że objętej aktem własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 wydanym na rzecz H. P. działce nr 4752 o pow. 0,1700 ha, aktualnie odpowiadają działki nr 4751/3 o pow. 0,0362 ha i nr 4752/2 o pow. 0,1331 ha, działce nr 5071 o pow. 0,4600 ha odpowiadają działki nr 5069/3 o pow. 0,1156 ha i nr 5073/2 o pow. 0,3258 ha, działce nr 5072 o pow. 0,1300 ha odpowiadają działki nr 5070/3 o pow.0,0113 ha i nr 5074/2 o pow. 0,1142 ha, natomiast działce nr 4512 o powierzchni 0,2600 ha odpowiadają działki nr 4512/3 o pow.0,2038 ha i nr 4514/4 o pow. 0,0130 ha. Natomiast wykazane na mapie prawnej nr 2146/73/2004 działki nr 4514/4 o pow. 0,0130 ha i nr 4514/5 o pow. 0,0323 ha stanowią działkę nr 4514/2 o powierzchni 0,0453 ha. Działka nr 4514/2 posiada tytuł prawny ujawniony w księdze wieczystej nr KW 6822 na rzecz Z. i G. małż. P. Z powyższego wynika, że działka oznaczona numerem 4514/4 o powierzchni 0,0130 ha, posiada podwójny stan prawny, uregulowany aktem własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 wydanym na rzecz H. P. (jako część działki nr 4512) oraz w księdze wieczystej KW 6822 (jako część działki 4514/2), w której jako właściciel wykazani są Państwo G. i Z. małż. P. Zgodnie z przepisami § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że Starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz je rejestruje. Z kolei z przepisów § 12 ust. 1 przywołanego wyżej Rozporządzenia wynika, iż "prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych". Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne lecz nie rozstrzyga o własności. Należy stwierdzić, że zgodnie z wyżej powołanymi przepisami Starosta S. jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w przeważającej części zrealizował wniosek A. P. w zakresie wprowadzenia zmian zgodnych ze stanem prawnym wynikającym z aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 i nr PBG.ON.451/1833/77. Nowe działki odpowiadają działkom wymienionym w w/w aktach własności ziemi w starych granicach, a przywrócenie dawnej numeracji działek zgodnie z aktami własności ziemi nie było możliwe jedynie ze względów technicznych, wynikających z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Różnica w powierzchni ogólnej działek wymienionych w akcie własności ziemi nr PBG.ON.451/2139/76 wynika z dokładności aktualnie przeprowadzonych pomiarów oraz z faktu, że część dawnej nieruchomości nr 4512 oznaczonej obecnie numerem działki 4514/4 o powierzchni 0,0130 ha, nie została wykazana w jednostce rejestrowej na rzecz spadkobierców H. P., zgodnie z tytułem prawnym wynikającym z AWZ nr PBG.ON.451/2139/76 z uwagi na podwójny stan prawny. Zgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej KW nr 6822 działka nr 4514/4 stanowi część działki nr 4514/2 objętej tą księgą, będącej własnością Z. i G. małż. P. W związku z tym, w świetle wyżej powołanych przepisów, Starosta S. nie mógł zrealizować w pełni żądania wnioskodawcy, gdyż musiałby rozstrzygnąć o prawie własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4514/4, do czego nie jest uprawniony. W tej sytuacji Starosta S. podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając wprowadzenia żądanej przez A. P. zmiany w ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działki nr 4514/4. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że Starosta S. oprócz postępowania prowadzonego na wniosek A. P., przeprowadził z urzędu cztery oddzielne postępowania administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem prawnym nieruchomości pochodzących ze wspólnej kolonii położonej przy ul. B., objętych opracowaniem geodezyjnym nr 2146-59/2002, zakończone prawomocnymi decyzjami. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu niewyjaśnienia przez Starostę S. problemu dróg dojazdowych do działek położonych w "kolonii" przy ul. Berezów szczegółowo opisanych w protokole z dnia 30.X.2007 r. spisanym w Starostwie Powiatowym w S." Organ wyjaśnił, że drogi te nie stanowiły odrębnych nieruchomości, były one użytkowane zwyczajowo w granicach nieruchomości uregulowanych prawnie wyżej wymienionymi aktami własności ziemi. Dlatego też na sporządzonej aktualnie mapie do regulacji stanu prawnego nr 2146-59/2002 nie zostały one wykazane jako odrębne działki, lecz zostały włączone do powierzchni działek objętych aktami własności ziemi. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, A. P. zarzucił, iż jest ona niezgodna z prawem, bowiem organ administracyjny dokonał zmian w akcie własności ziemi, a takie zmiany należą do kompetencji sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę, domagając się jej oddalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalenia skargi domagali się także uczestnicy postępowania G. P. i Z. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności ( art. 145 § 1 P.p.s.a.), przy uwzględnieniu regulacji, zawartej w art. 134 § 2 tej samej ustawy, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027), przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej samej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Drugim aktem prawnym, który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454). Zgodnie z jego § 46 ust. 1 dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Dodatkowo ust. 2 § 46 wskazuje, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z kolei odnośnie zmian dokonywanych na wniosek art. 22 ust. 2 stanowi, że osoby, o których mowa m.in. w art. 20 ust.2 pkt 1 w/w ustawy - m.in. właściciele gruntów - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Ponadto w art. 22 ust. 3 zastrzeżono, że na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z § 47 ust. 1 rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Przy czym jak stanowi § 48 ust. 1 rozporządzenia zgłoszenia, o których mowa w art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz dokumenty wpływające do starosty, stanowiące podstawę aktualizacji operatu ewidencji, podlegają rejestracji w komputerowym rejestrze kancelaryjnym, zwanym dalej "dziennikiem zgłoszeń zmian". Natomiast § 45 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że aktualizacja operatu szacunkowego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Występując w niniejszej sprawie z wnioskiem o wprowadzenie zmian, skarżący nie przedstawił nowych dokumentów, a jedynie żądał dokonania takich wpisów w ewidencji, które będą zgodne z danymi wynikającymi z wydanych w latach 70-tych ubiegłego wieku aktów własności ziemi. Zauważyć należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem aktów własności ziemi był na gruncie ustalany stan władania. Akty własności ziemi zostały wydane na działki wskazane przez osoby ubiegające się o wydanie tytułu, w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów. Wprowadzone - w oparciu o przeprowadzone na gruncie pod koniec lat 70-tych pomiary - zmiany w ewidencji gruntów zostały dokonane tylko w oparciu o faktyczny stan na gruncie ( stan posiadania), w oderwaniu od stanu prawnego, wynikającego z wydanych aktów własności ziemi. Wyników pomiarów poprzednik prawny skarżącego nie kwestionował. Sporządzona dla potrzeb między innymi niniejszej sprawy, na zlecenie organu I instancji przez uprawnionego geodetę mapa, zawiera wykaz synchronizacyjny, przedstawiający, której działce wymienionej w aktach własności odpowiadają aktualnie istniejące w ewidencji działki. Stosownie do tych danych organ wprowadził zmiany, zgodnie z żądaniem skarżącego. Słusznie organy w sprawie uznały, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku w całości. W szczególności nie jest możliwy powrót do numerów działek, jakie zostały wymienione w aktach własności, skoro po wydaniu tych aktów doszło do zmiany numeracji w ewidencji gruntów i do tej nowej numeracji przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej geodeta musiał nawiązać. Odnośnie zmniejszonej powierzchni nieruchomości (co dotyczy nieruchomości objętej aktem własności, wydanym na nazwisko H. P.) organ wyjaśnił powody tego zmniejszenia. Zgodzić się należy z organem, iż z uwagi na to, że część działki, aktualnie oznaczonej numerem 4541/2, została objęta księgą wieczystą, prowadzoną dla nieruchomości, stanowiącej własność małżonków P. - następców prawnych Z. P. ( co stało się na skutek najprawdopodobniej tego, że w czasie pomiarów w latach 70-tych ta część nieruchomości znajdowała się w posiadaniu Z. P.), organ nie mógł działki tej wykazać w jednostce rejestrowej G.1953 ( w której figurują spadkobiercy H. P.). Faktycznie bowiem aktualnie istnieje spór odnośnie tego, kto jest jej właścicielem. Tymczasem organy administracji publicznej nie są właściwe do rozstrzygania takich sporów. Z kolei o ile skarżący uważa, że granice jego nieruchomości powinny przebiegać w innym miejscu, to kwestii ustalania przebiegu granic służy postępowanie o rozgraniczenie, a nie postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 250 tej samej ustawy oraz § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w kwocie 292,80zł, na którą składa się opłata w wysokości 240 złotych oraz VAT.