II SA/Ke 275/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: SKO.PS/80/9514/5464/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. znak: SKO.PS/80/9514/5464/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Górno z 12 grudnia 2023 r. znak: CUS.ŚR.5211.000297.2023.ASz odmawiającej przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla ustalenia jaki stan prawny ma zastosowanie w sprawie przesądzające znaczenie ma zatem to o jakiej daty stronie (ewentualnie) przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie zaś sama data złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. Wnioskiem z dnia 2 maja 2023 r. M. K. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. S. Badając przesłankę art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", w zakresie rezygnacji z zatrudnienia, a także będąc zobligowanym art. 63 ust. 1 ustawy zmieniającej, dokonując oceny, które przepisy w sprawie będą miały zastosowanie Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Górno przyznał M. K. specjalny zasiłek opiekuńczy na M. S. na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. Uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy był przyznany decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. na okres od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 31 października 2023 r. Odwołując się do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także do orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium podniosło że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. SKO wyjaśniło, że decyzją z 5 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy Górno uchylił od dnia 1 grudnia 2023 r. w całości swoją decyzję z dnia 1 grudnia 2023 r. przyznającą M. K. specjalny zasiłek opiekuńczy na M. S. na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. Decyzja ta została wydana na podstawie m.in. art. 32 u.ś.r. Odwołując się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 816/23, organ odwoławczy wskazał, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, a nie ze skutkiem wstecznym. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, M. K. zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero od dnia 5 kwietnia 2024 r., w tym dniu bowiem odebrała decyzję Wójta Gminy Górno uchylającą decyzję przyznającą jej specjalny zasiłek opiekuńczy, w tym też dniu zrezygnowała z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, zatem decyzja ta stała się ostateczna. Powyższe oznacza w ocenie SKO, że pod rządami przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. strona odwołująca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem do tego dnia miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Odwołująca dokonała stosownych kroków by zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak przesłanka ta została spełniona już po 1 stycznia 2024 r. Wobec tego w sprawie mają już zastosowanie nowe przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia, co w tym przypadku nie ma miejsca. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno biorąc pod uwagę brzmienie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., jak i przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., które - w ostateczności - mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył również, że decyzje organu I instancji wydawane w przedmiotowej sprawie były dwukrotnie uchylane a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W decyzji z dnia 14 sierpnia 2023 r. Kolegium wyjaśniło w sposób jednoznaczny, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz że w takiej sytuacji koniecznym jest uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pomimo tego w trakcie prowadzonego postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołująca wystąpiła o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które to prawo zostało przyznane decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. W ocenie SKO strona winna rozważyć możliwość ubiegania się o nowo wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym – świadczenie wspierające. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO M. K. podniosła, że w sytuacji gdy Kolegium w swojej decyzji napisało, że jeśli chce "przejść" na świadczenie pielęgnacyjne, musi uchylić prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w organie I instancji do końca roku 2023. Udała się zatem do tego organu, gdzie urzędniczka poprosiła ją aby zadzwoniła do SKO i zapytała od kiedy decyzja ma być uchylona. Dodzwoniła się do sekretariatu, gdzie przełączono ją do przewodniczącej składu orzekającego, która powiedziała aby uchylono tą decyzję od 1 grudnia 2023 r., bo od 1 stycznia 2024 r. wchodzą nowe przepisy i zasiłek pielęgnacyjny już nie będzie przysługiwał. Skoro zatem w tej sytuacji odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zdaniem skarżącej została ona wprowadzona w błąd. Teraz została "na lodzie", już przez cztery miesiące jest bez ubezpieczenia, a schorowana 92-letnia mama pozostanie bez opieki, bo skarżąca musi w związku z tym podjąć zatrudnienie. Gdyby wiedziała, że tak się sprawy potoczą nie rezygnowałaby z poprzedniego zasiłku pielęgnacyjnego. Musiała natomiast oddać pieniądze za 4 miesiące z odsetkami, z których zrezygnowała na rzecz tego drugiego świadczenia. Rodzeństwo nie ma możliwości zająć się mamą. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego SKO wskazało fakt przysługiwania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – co prawda uchylonego decyzją Wójta Gminy Górno z 5 kwietnia 2024 r. od dnia 1 grudnia 2024 r., ale w ocenie Kolegium decyzja ta wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość, a zatem od 5 kwietnia 2024 r., w związku z czym nie można uznać, by skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Rzeczywiście zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei art. 27 ust. 5 tej samej ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z wymienionych tam świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli (w zakresie świadczeń z pkt 2 i 3) z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1857/23). W rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego SKO pismem z dnia 28 marca 2024 r. w trybie art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poinformowało skarżącą, że nie spełnia przesłanki art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ponieważ ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z czym w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winna wystąpić do Wójta Gminy Górno o uchylenie decyzji z 1 grudnia 2023 r. przyznającej świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. Kolegium wyznaczyło stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie, w tym do przedłożenia decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 grudnia 2023 r. jeżeli jej wolą (nadal) jest ubieganie się o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne. Na skutek powyższego skarżąca przedłożyła decyzję Wójta Gminy Górno z dnia 5 kwietnia 2024 r. wydaną m.in. na podstawie art. 32 u.ś.r., którą organ ten uchylił od dnia 1 grudnia 2023 r. w całości decyzję z dnia 1 grudnia 2023 r. w sprawie przyznania M. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego na M. S.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżne poglądy co do możliwości zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. z mocą wsteczną. Przyjmuje się m.in., że bezspornie decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter aktów konstytutywnych, które co do zasady mają moc na przyszłość, co jednak nie wyklucza, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. W konsekwencji powyższego, decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wydana wskutek dokonania przez stronę wyboru, opisanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może posiadać moc wsteczną (por. m.in. wyrok tut. Sądu z 5 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Ke 206/24 czy wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. I OSK 1770/23). Niezależnie jednak od przyjętego w powyższym zakresie poglądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja z dnia 5 kwietnia 2024 r., którą Wójt Gminy Górno uchylił swoją decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od dnia 1 grudnia 2023 roku. W tym przypadku zatem w ocenie Sądu nie mają większego znaczenia rozważania nad prawidłowością takiego rozstrzygnięcia organu, istotny jest natomiast fakt, że w związku z powyższym skarżącej nie przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 grudnia 2023 r., w konsekwencji czego zresztą – jak podkreśla skarżąca w skardze – pobrany od tego czasu zasiłek został zwrócony, a skarżąca nie podlega od tego czasu ubezpieczeniu. Nie można zatem w tej sytuacji skutecznie twierdzić, jak czyni to SKO, że decyzja z dnia 5 kwietnia 2024 r. wywołuje skutek dopiero od daty jej wydania. Jak wyżej wspomniano, celem przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest zapobieżenie kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. W sytuacji gdy wiadomo, że konkurencyjne świadczenie zostało uchylone i nie przysługiwało od 1 grudnia 2023 r., brak jest podstaw do przyjęcia, by od tej daty istniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Rozstrzygając zatem sprawę w granicach wniosku (z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r.) organ winien był przyznać świadczenie od ww. daty, o ile nie zachodziły inne przesłanki uniemożliwiające jego przyznanie. W niniejszym przypadku istotne znaczenie ma także aspekt procesowy sprawy, związany z przytoczonym wyżej pisemnym pouczeniem skarżącej, wystosowanym do niej przecież już po 1 stycznia 2024 r., gdzie na pierwszej stronie wytłuszczonym drukiem poinformowano ją, że "w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...) winna wystąpić do Wójta Gminy Górno o uchylenie decyzji z dnia 1.12.2023 r. (...)". Takie stwierdzenie jasno sugeruje, że działanie w celu uchylenia ww. decyzji może zostać podjęte jeszcze po otrzymaniu pisma. Co więcej, jak wynika z treści skargi, skarżąca na skutek tego udała się do siedziby organu I instancji, gdzie polecono jej skontaktować się telefonicznie z SKO, co też uczyniła, a – jak twierdzi – od przewodniczącej składu orzekającego uzyskała informację, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna zostać uchylona od 1 grudnia 2023 r. Takie też rozstrzygnięcie zostało przez skarżącą uzyskane. W konsekwencji nie dość że skarżąca utraciła od 1 grudnia 2023 r. specjalny zasiłek opiekuńczy (wraz z ubezpieczeniem), to nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem opiekując się matką pozostała bez zatrudnienia i jakiegokolwiek świadczenia. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., a także art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi i zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa.