II SA/Ke 277/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. z 7 lutego 2023 r. znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na babcię G. S.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą") i wskazało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25-go roku życia. Odnosząc się do powyższego Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. K [...] orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 28 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. [...] jednak Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane M. M. z innego powodu, tj. braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy. Prawo ubiegania się o świadczenie opiekuńcze wywodzi się bowiem z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo, ustalając kolejność zobowiązanych. Uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dalsza osoba - w stosunku bliskości do wymagającego opieki - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Świadczenie to nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie a decyduje o tym przepis prawa. Kolegium wyjaśniło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszej kolejności. Natomiast dalszym krewnym, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku - są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podkreślił organ odwoławczy, skarżący jest wnukiem osoby wymagającej opieki, która jest wdową. Nie jest on osobą spokrewnioną z babcią w pierwszym stopniu. G. S. miała cztery córki. Jedna z córek nie żyje od kilkunastu lat, trzy są obecnie na emeryturze. Z oświadczeń córek złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej wynika, że nie mogą one zaopiekować się matką. H. S. podała, że nie może i nie będzie sprawowała tej opieki z powodu braku zdrowia i trudnej sytuacji życiowej. I. M. oświadczyła, że nie może podjąć stałej opieki nad matką, gdyż większość czasu mieszka w K. skąd pochodzi jej mąż, a nadto jej stan zdrowia jest niezadowalający. Z kolei W. S. oświadczyła, że nie będzie opiekowała się mamą z powodu sprawowania opieki nad wnukami i związanymi z tym obowiązkami. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby córki G. S. legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium uznało, że na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci w pierwszej kolejności. Nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wnuczek jest osobą spokrewnioną w drugim stopniu i jego obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Kolegium dodało, że nie można automatycznie wykluczać wnuka z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednak byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby wymagającej opieki nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych wobec matki. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że jeżeli obowiązek alimentacyjny nie przybierze świadczenia pomocy w formie starań osobistych, może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności. Nadto obowiązku alimentacyjnego ciążącego na krewnych bliższych stopniem nie można zrzec się, czy przenieść na inną osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności nawet za zgodą takiej osoby. Sumując Kolegium stwierdziło, że w sprawie "nie doszło do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszego krewnego" G. S. - jej wnuka M. M., ponieważ obowiązek ten w pierwszej kolejności spoczywa na jej dzieciach, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy, dlatego odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M., podnosząc w szczególności, że wątpliwości budzi, czy Kolegium w sytuacji stwierdzenia uchybienia przez organ pierwszej instancji prawa materialnego nie powinien przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto wątpliwości skarżącego budzi, czy można utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy opierając się na treści art. 132 k.r.i.o. Skarżący wyjaśnił, że córki babci, a jego ciotki są osobami schorowanymi po 70 roku życia. Z kolei babcia ma 95 lat i organ powinien ułatwić takiej osobie funkcjonowanie w środowisku. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na babcię. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Rację ma organ odwoławczy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K [...], wskazuje się, iż nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu jej powstania, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z d5 grudnia 2017 r., I OSK [...]; z 11 lipca 2017 r., I OSK [...]; wyrok WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2018 r., III SA/Gd [...]; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 czerwca 2018 r., II SA/Go [...], dostępne: [...]). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało więc, czy osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej (w tej sprawie wnuk) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, zgodnie z którym nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki, tj. jego babcia - G. S., ma dzieci, a więc osoby zobowiązane w bliższej niż skarżący kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego, co do których nie zachodzą obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką. Jak stanowi art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu wskazać należy, że na gruncie przedstawionego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Wobec rozbieżności na tym tle, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwałą składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS [...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, cyt.: "1) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tej sprawie córki babci skarżącego), nie może być mowy o tym, aby dalsi krewni uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące braku możliwości sprawowania przez córki opieki nad ich matką pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. W toku postępowania administracyjnego nie zostały przedstawione orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córek osoby wymagającej opieki. Taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na babcią, której w pierwszej kolejności opiekę winny zapewnić jej dzieci. Podkreślenia również wymaga, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi przybierać wyłącznie formy świadczeń osobistych i sprawowania opieki. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o. Prawidłowe jest w efekcie stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że w świetle art. 17 ust. 1a ustawy, w realiach niniejszej sprawy, to na córkach G. S. ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności wyłączających możność sprawowania przez zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności opieki nad matką. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że Kolegium z innych przyczyn utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy brak jest wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Co istotne, organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Podkreślić należy, że przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie przede wszystkim wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji, o której mowa w art. 15 k.p.a., a także zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo, choć z innych opisanych powyżej przyczyn, orzekło o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na babcię. Wadliwość uzasadnienia decyzji w zakresie braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sumując, zdaniem Sądu, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.