II SA/Ke 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2007r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak:[...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołana J. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. W dniu 29 września 2007r. J. R. wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku w wysokości [...] w związku z suszą w 2006r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania świadczenia, ustalając na podstawie protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę, iż średnia wysokość szkód nie przekracza 30 % średnich strat w użytkach rolnych. Na skutek wniesionego odwołania, w którym J.R. zarzucił, że straty spowodowane suszą wynoszą więcej niż 30 %, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ocena gospodarstwa skarżącego była dokonywana jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. i dane z załączonego do akt protokołu komisji nie zawierają wszystkich wielkości, jakie są niezbędne do ustalenia, czy zasiłek celowy ze względu na szkody w uprawach spowodowane suszą w ogóle przysługuje, ponieważ nie wskazują wymaganej przepisami ogólnej powierzchni upraw. Tak wiec sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodnego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni upraw w gospodarstwie rolnych. Nadto Kolegium wskazało, że kierując się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wskazane byłoby rozważenie możliwości odniesienia wielkości szkód w poszczególnych rodzajach upraw gospodarstwa do ogólnej powierzchni tych upraw, które zostały objęte oszacowaniem powołanej przez Wojewodę Komisji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez odebranie od J. R. oświadczenia, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,03 ha i że powierzchnia ta jest użytkowana jako użytek rolny, przy czym w oświadczeniu tym zawarte jest stwierdzenie, że straty oszacowane w protokole nie odzwierciedlały rzeczywistych szkód wyrządzonych przez suszę oraz przez sporządzenie notatki z rozmowy z sołtysem wsi S., z której to notatki wynika, że sołtys przyjmował zgłoszenie o stratach spowodowanych suszą od J. R. i w zgłoszeniu tym zostały wymienione straty w procentach i obszarowo. Lista została przekazana do Urzędu Gminy. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił przyznania pomocy z takim samym uzasadnieniem jak poprzednio. W odwołaniu od tej decyzji J. R. zarzucił, iż nie zgadza się z protokołem szacującym straty bowiem nie był on sporządzone w jego obecności, brak na nim jego podpisu, data sporządzenia protokołu - 23 sierpnia 2006r. wskazuje na to, że był on sporządzony gdy na polu nie było już pszenżyta. Odwołanie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niezasadne, ustalając, iż powołana przez Wojewodę trzyosobowa komisja ustaliła następujące rozmiary strat w poszczególnych rodzajach upraw: pszenżyto pow. uprawy 1,05 ha % strat - 40 powierzchnia strat 0,42 ha pomidory pow. uprawy 0,84 ha % strat - 30 powierzchnia strat 0,25 ha. Razem powierzchnia strat wynosi 0,67 ha co przy ogólnej powierzchni użytków rolnych, wynoszącej 4,03 ha daje średnią wielkość strat w stosunku do ogólnej powierzchni uprawa 16,62%. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że podstawą ustalenia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej zasiłku celowego jest zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia suszy / Dz. U. Nr 155 poz. 1109/ protokół oszacowania szkód, sporządzony przez komisją powołaną przez wojewodę. Protokół ten został przekazany za pośrednictwem wójta. W złożonym wniosku J. R. oświadczył, że szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję. Co prawda w załączonym do akt protokole brak jest podpisu poszkodowanego rolnika, lecz równocześnie wskazać należy, iż w protokole tym brak jest jakichkolwiek adnotacji w zakresie kwestionowania danych w nim zamieszczonych, czy też powodów jego niepodpisania. W skardze na tę decyzję J. R. zarzucił, iż organy obu instancji wydając decyzje kierowały się nierzetelnym protokołem Gminnej Komisji, protokół ten nie był sporządzony w jego obecności i brak na nim podpisu, który potwierdzałby fakt, iż komisja faktycznie szacowała straty w jego uprawach. Ponadto data sporządzenia protokołu świadczy o tym, iż było to już po wymłóceniu pszenżyta, w związku z czym komisja ta nie mogła rzetelnie ocenić straty w zbożu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazało, że z § 4 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006r. wynika, że kierownik ośrodka pomocy sam nie dokonuje ustaleń w zakresie wysokości szkód, lecz jedynie ustala ich średnią wysokość na podstawie protokołu, do którego sporządzenia właściwa jest wyłącznie komisja. Skoro zaś z protokołu z dnia 23 sierpnia 2006r. wynika, że straty wystąpiły tylko na powierzchni 0,67ha, co stanowi 16,62% do ogólnej powierzchni gospodarstwa, nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy/ Dz. U. Nr 155 poz. 2209, /wydanego na podstawie delegacji zwartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta. Tak więc z przepisu tego wynika, iż to organ pomocy społecznej ustala wysokość szkód na podstawie dowodu w postaci protokołu komisji a nie, że organem ustalającym wysokość szkody jest powołana przez wojewodę komisja. W tym miejscu bowiem podkreślić należy, iż komisje, o jakich mowa w § 20 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996r. miały za zadanie ustalanie wysokości szkód dla potrzeb kredytowych. Ustawodawca wprowadzając takie uregulowania odnośnie tego, na jakiej podstawie ustala się wysokość szkód w celu udzielenia pomocy społecznej z pewnością zakładał, że protokoły szacujące szkody są sporządzone w sposób, gwarantujący rolnikom możliwość zapoznania się z nimi i ich ewentualne zakwestionowanie. Trudno bowiem przyjąć, aby założeniem ustawodawcy było uzależnienie przyznania prawa do zasiłku od protokołu, sporządzonego w sposób nierzetelny i uniemożliwiający rolnikowi wniesienie do niego zastrzeżeń. W niniejszej sprawie podstawą do dokonania ustalenia szkody był protokół sporządzony przez komisję działająca na podstawie Zarządzenia Wojewody z dnia 27 kwietnia 2006r. Ze stanowiącego załącznik do tego Zarządzenia Regulaminu Pracy Komisji wynika, że przy szacowaniu przez komisję strat mogą zachodzić sporne przypadki, które są rozpatrywane przez komisje w składach poszerzonych; z kolei z opracowanego wzoru protokołu z oceny gospodarstwa rolnego, dotkniętego skutkami klęski żywiołowej wynika, że protokół taki powinien być podpisany przez poszkodowanego rolnika, co świadczy o tym, iż rolnik powinien mieć zapewnione prawo do zapoznania się z tym dokumentem. Tymczasem w niniejszej sprawie organy ustaliły wysokość szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego w oparciu o protokół, który nie został podpisany i którego prawidłowość w tym postępowaniu została zakwestionowana. Organy nie podjęły żadnych kroków celem wyjaśnienia czy skarżący brał udział przy dokonywaniu lustracji jego gospodarstwa rolnego i czy mógł się zapoznać z treścią sporządzonego w jej wyniku protokołu. Jeżeli J. R. został pozbawiony możliwości zarówno uczestniczenia w oględzinach jak i zapoznania się z protokołem, nie można obciążać go negatywnymi konsekwencjami tego, że w protokole brak jest adnotacji dotyczącej zakwestionowania prawidłowości wskazanych danych, tak jak to uczyniło Kolegium. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki urzędowej wynika, że sołtys wsi, w której zamieszkuje skarżący przekazał do Urzędu Gminy listę zgłoszeń, na której znalazło się także nazwisko J. R. z wymienionymi stratami w procentach i obszarowo. W ocenie sądu organy rozpoznając tę sprawę winny przeprowadzić dowód z tego dokumentu celem wyjaśnienia, na ile straty ustalone przez komisję różnią się od strat wykazanych w zgłoszenia i czy różnice te mogą wynikać, jak to zarzuca skarżący, z faktu, że protokół został sporządzony już po zebraniu przez niego z pola pszenżyta. W tym miejscu podnieść należy, iż organy nawet nie odebrały od J. R. wyjaśnień, jakie - według jego twierdzeń - poniósł on szkody w związku z suszą. Mając powyższe na uwadze, skoro z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów organy nie wyjaśniły należycie sprawy w związku z czym prawidłowość poczynionych przez nie ustaleń odnośnie wysokości poniesionych przez skarżącego na skutek suszy strat może budzić poważne wątpliwości, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 z 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.