II SA/Ke 28/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Z. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odrzuceniu zarzutów Z. K. do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym numer ewidencyjny 2913-108/2008, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 grudnia 2008r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 maja 2009r. Z. K. wystąpiła do Starosty kwestionując dokonaną przez ten organ modernizację ewidencji gruntów i budynków na mapie sytuacyjno-wysokościowej – w odniesieniu do nieruchomości położonej w obrębie P. gm. M. oznaczonej numerem działki 372, stanowiącej jej własność, a nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek 370 i 371. Zdaniem wnioskodawczyni ustalenie przebiegu granicy nastąpiło niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie strona powołała się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2009r., uchylające postanowienie Starosty z dnia 11 lutego 2009r. o przekazaniu Wójtowi Gminy wniosku Z. K. zakwalifikowanego jako wniosek w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej numerami działek 370, 371 i 372 położonych w P. Mając na uwadze treść w/w wniosku organ I instancji wskazał, iż w dniu 30 października 2006r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obszaru jednostki ewidencyjnej M.– obszar wiejski, mającej na celu założenie ewidencji budynków i lokali oraz doprowadzenie do zgodności oznaczeń użytków gruntowych. Nastąpiło to w trybie przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 z zm.), zaś zgodnie z art. 24a ust. 2 tej ustawy informacja o wszczęciu przedmiotowego postępowania została podana do publicznej wiadomości. W trakcie prac modernizacyjnych wykonawcy modernizacji zlecono jako zadanie dodatkowe zweryfikowanie granic działek w oparciu o materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – co zostało wykonane. Następnie, w dniach od 15 września do 3 października 2008r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczący w/w modernizacji został wyłożony do wglądu dla osób zainteresowanych. Żadna ze stron nie złożyła uwag do w/w projektu. W Dzienniku Urzędowym Województwa z 8 kwietnia 2009r. zamieszczono informację, iż opisany powyżej projekt operatu opisowo- kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla obszaru jednostki ewidencyjnej M. – obszar wiejski stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Uzasadniając odrzucenie złożonych zarzutów organ I instancji podkreślił, iż przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obejmowała jedynie aktualizację użytków gruntowych oraz założenie ewidencji budynków i lokali, zaś jej przedmiotem nie były granice działek ewidencyjnych. Natomiast aktualny przebieg granic działki nr 372 z działkami 370 i 371 na mapie numerycznej oraz wysokościowej jest zgodny z zarysami wsi P., gmina M. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. K. wskazując, iż "w Akcie Własności Ziemi - [...] widnieje działka nr 372 wraz z zabudowaniami w całości", a "wydana mapa po dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest równoznaczna z wydaną mapą z dnia 12 lutego 2007r., która w piśmie z dnia 24 września 2008r. wystosowanym przez WINGiK, uznana została za błędną". Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, stwierdził, iż Starosta dopełnił procedur określonych art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z uwagi na zarzuty Z. K. zawarte w pismach kierowanych do organu, stanowisko organu I instancji o rozpatrzeniu wniosku z dnia 24.05.2009r. jako zarzutu organ uznał za zasadne, pomimo, iż upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa informacji, iż w/w projekt operatu opisowo – kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż z dokumentacji geodezyjnej z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 15 grudnia 2008r. pod numerem ewidencyjnym 2913-108/2008 wynika, że aktualizacja przebiegu granic na mapie sytuacyjno-wysokościowej wykonana została na podstawie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymienionych w § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), to jest dokumentów sporządzonych przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Ze względu na powyższe przyjęty podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu P. przebieg granic działki numer 372 z działkami 370 i 370 jest zgodny ze stanem określonym podczas założenia ewidencji gruntów obrębu P. opracowanym w 1967 r. Organ odwoławczy, przytaczając treść § 44 w/w rozporządzenia, podkreślił iż w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne ustalanie i rozstrzyganie spraw własności, zastrzeżonych dla innych niż starosta organów i innego trybu postępowania. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków pełnią bowiem jedynie funkcję informatyczno-techniczną. Odnosząc się do zarzutu Z. K. dotyczącego Aktu Własności Ziemi nr [...] organ podkreślił, iż w oparciu o ten dokument strona stała się właścicielką nieruchomości położonej w Pawłowicach oznaczonej numerami działek: 372, 551, 663, 720 i 818 o pow. 2,29 ha wraz z zabudowaniami w całości. Z kolei na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia 31 grudnia 1975r. właścicielami nieruchomości położonej w P. oznaczonej numerami działek: 403/1, 401/1, 42, 96, 370, 590, 591, 638, 731/2, 552, 444, 843 o pow. 5,90 ha wraz z zabudowaniami w całości stali się P. i H. małż. K. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż przedmiotowe zabudowania w części położone są w granicach nieruchomości stanowiącej własność Z. K., a w części położone są w granicach nieruchomości stanowiącej własność W. K.. Natomiast załączony do akt niniejszego postępowania szkic nr 3 z dokumentacji źródłowej z założenia ewidencji gruntów dla obrębu P. z 1967r. został uwzględniony podczas w/w prac modernizacyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z dniem 1 stycznia 1992r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464 z zm.), akty własności ziemi stały się niewzruszalne w administracyjnym toku postępowania tzn., że nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w takich sprawach podlega umorzeniu. Natomiast ustawa z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 25 ze zm.), nie przewidywała powstawania odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej czy lokalowej w drodze uwłaszczenia opartego na przepisach tej ustawy. Dlatego też zapis w powoływanym przez stronę akcie własności ziemi, stwierdzający własność nieruchomości "wraz z zabudowaniami – w całości", nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że istniejące w dacie wydania aktów własności ziemi budynki znajdują się w całości na nieruchomości stanowiącej własność Z. K. Natomiast ustawa uwłaszczeniowa uregulowała jedynie poświadczenie nabycia nieruchomości, nie zajmując się w tym postępowaniu kwestią granic. Tym samym, w sytuacji gdy strony kwestionują stan z okresu uwłaszczenia w części dotyczącej granic pomiędzy działkami, to spór ten może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w trybie przepisów modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w piśmie z dnia 24 września 2008r. nie stwierdzono błędów na kopii mapy wydanej w dniu 2 lutego 2007r. Organ podniósł także, iż w wyniku modernizacji gruntów i budynków obrębu P. nie uległ zmianie zapis w odniesieniu do powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem działki nr 372. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła Z. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 24a pkt 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne - poprzez przyjęcie, że zgłoszone przez skarżącą zarzuty są spóźnione i nie uwzględnienie tych zarzutów jako ewentualnego wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów, 2. art. 26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, 3. przepisów § 37 i 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty orzekającą o odrzuceniu zarzutów Z. K. do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym numer ewidencyjny 2913-108/2008, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 grudnia 2008r. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 22, art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art.104 k.p.a. Stosownie do art. 24a ust.1 tej ustawy - starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków ( ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego ( ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego ( ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym ( ust 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych ( ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole ( ust.7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa ( ust. 8) . Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych ( ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji ( ust.10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące ( ust.11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków ( ust.12). Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż przewidziany art. 24a ust. 9 ustawy termin 30 dni do wniesienia zarzutów do operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty organ winien zakwalifikować jako wnioski o zmianę danych ewidencyjnych. W myśl bowiem art. 24a ust. 12 ustawy - zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. Wymaga także podkreślenia, iż przepis art. 24a ustawy określa jednoznacznie jakie środki przysługują stronie w zależności od poszczególnych etapów prac modernizacji ewidencji gruntów tj.: uwagi do projektu, zarzuty do operatu, oraz wnioski o zmianę danych ewidencji. Z akt sprawy wynika, iż w dniach od 15 września do 3 października 2008r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczący w/w modernizacji został wyłożony do wglądu dla osób zainteresowanych. Żadna ze stron nie złożyła uwag do projektu. W Dzienniku Urzędowym Województwa z 8 kwietnia 2009r.(k.21 akt I instancji) zamieszczono informację, iż opisany powyżej projekt operatu opisowo- kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla obszaru jednostki ewidencyjnej M. – obszar wiejski stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 24 maja 2009r. skarżąca wystąpiła do Starosty kwestionując dokonaną przez ten organ modernizację ewidencji gruntów i budynków na mapie sytuacyjno-wysokościowej – w odniesieniu do nieruchomości położonej w obrębie P. gm. M. oznaczonej numerem działki 372, stanowiącej jej własność i nieruchomości sąsiednich oznaczonych numerami działek 370 i 371. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, iż zarzuty zostały zgłoszone przez skarżącą po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Takie też ustalenia poczynił organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba także podkreślić, iż ustalenie czy zarzuty zostały wniesione w terminie, o jakim mowa w w/w przepisie, determinuje treść rozstrzygnięcia organu. Innymi słowy, ustalenia w powyższym zakresie wyznaczają przedmiot sprawy administracyjnej. W zależności bowiem od wyniku tych ustaleń, organ zobligowany będzie do uwzględnienia zarzutów lub ich odrzucenia, ewentualnie rozpoznania zarzutów zgłoszonych po terminie określonym w art. 24a ust. 9 ustawy jako wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W stanie faktycznym sprawy niniejszej organ I instancji okoliczności tej nie zauważył, natomiast organ II instancji, pomimo iż okoliczność tę dostrzegł - utrzymał w mocy wadliwą decyzję Starosty. Takie działanie organu odwoławczego narusza przeto nie tylko przepis prawa materialnego tj. art. 24a ust. 9 i 12 ustawy ale również art. 138 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawiera ustalenia i przytacza argumentację prawną tak jakby w istocie rozpoznawał wniosek strony o zmianę danych w ewidencji gruntów, to jednak trzeba organowi przypomnieć, iż strona wnioskująca o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków ma prawa żądać dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia swojej sprawy, a więc przestrzegania przez organy orzekające zasady dwuinstancyjności o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. Akceptowanie sytuacji, w której wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków zostaje merytorycznie rozpoznany dopiero na etapie postępowania odwoławczego w oczywisty sposób narusza zasadę określoną w art. 15 k.p.a. Reasumując, merytoryczne rozpoznanie na etapie postępowania odwoławczego zarzutów zgłoszonych po terminie określonym w art. 24 a ust. 9 ustawy jako wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków narusza w sposób oczywisty art. 15 k.p.a. w związku z art. 24a ust. 12 ustawy. Niezależnie od powyższego, trzeba przypomnieć organom, iż wydanie decyzji w wyniku rozpoznania wniosku strony o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, obliguje organ do: 1/ orzeczenia o wprowadzeniu żądanych zmian lub odmowie wprowadzenia takich zmian, ewentualnie 2/ umorzenia postępowania, o ile zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. W ocenie Sądu, brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji orzekającej o odrzuceniu zarzutów (wniesionych po terminie określonym w art. 24 a ust. 9 ustawy), ale z uzasadnieniem wskazującym na rozpoznanie przez organ wniosku o wprowadzenie zamian w ewidencji gruntów. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów procedury administracyjnej postępowanie w sprawie i wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.