II SA/Ke 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania C. L. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej M. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo (gabinety lekarskie) – handlowego (artykuły przemysłowe) z instalacjami wewnętrznymi: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową, c.o. z kotłownią gazową, elektryczną; przyłączami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, kanalizacji deszczowej, kablowym energii elektrycznej oraz zjazdu z ul. W., miejsc postojowych, chodnika i przebudowę istniejącego przyłącza gazowego i oświetlenia ulicznego (przestawienie słupa), na działkach Nr 236/10, 236/12, 236/11, 229/6, 229/5, 236/8, 231/17, 231/10 położonych w obrębie nr 5 w K. przy W. i M., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia orzekając, iż powinno ono brzmieć: zatwierdzam projekt budowlany i udzielam M. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo (gabinety lekarskie) – handlowego (artykuły przemysłowe) z instalacjami wewnętrznymi: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową, c.o. z kotłownią gazową, elektryczną; przyłączami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, kanalizacji deszczowej, kablowym energii elektrycznej oraz zjazdu z ul. W., miejsc postojowych, chodnika i przebudowę istniejącego przyłącza gazowego i oświetlenia ulicznego (przestawienie słupa), na działkach Nr 236/9, 236/10, 236/12, 236/11, 229/6, 229/5, 236/8, 231/17, 231/10 położonych w obrębie nr 5 w K. przy W. i M., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt sprawy wynika, że M. F. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku usługowo-handlowego dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...]) oraz projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekty przyłączy. W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] C. L. podniósł, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] działki nr 236/10 i 236/9 (na których planowana jest inwestycja) były określone w ewidencji gruntów jako użytki drogowe. Kolegium rozpatrując odwołanie od tej decyzji orzekło natomiast w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia 6.03.2002r., w którym ww. działki określone są jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Autor odwołania wniósł ponadto zastrzeżenia do aneksu umowy dzierżawy działki Nr 236/10 zawartej między Miastem K. a inwestorem, wskazał na brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym opinii Powiatowego Zarządu Dróg oraz analizy stanu fundamentów jego domu, do którego ma być przybudowany planowany obiekt. W ocenie C. L. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy zamurowania okien w ścianie jego budynku usytuowanej w granicy działki, projektowany budynek powinien być oddalony od tej granicy o co najmniej 4 m. Odwołujący się zarzucił ponadto organowi niedoręczenie skarżonej decyzji E. L. – współwłaścicielce działki sąsiadującej z działką inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja została stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wydana w zgodzie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest ona również zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] Nr [...], z późniejszymi odstępstwami. Na podstawie analizy planu ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] o podstawowej funkcji terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami z zakresu podstawowego i zielenią osiedlową oraz o dopuszczalnej funkcji terenu: usługi ogólnomiejskie. Organ II instancji ustalił, iż zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sam zaś wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji gdy inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 4 tej ustawy. Z uwagi na nieujęcie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji działki nr 236/9, objętej wnioskiem inwestora, organ odwoławczy odpowiednio zreformował rozstrzygnięcie. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ II instancji wyjaśnił, że ocena poprawności rozstrzygnięcia Kolegium w niniejszej sprawie nie należy do jego kompetencji. Złożenie przez odwołującego się skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium nie wstrzymuje wykonania decyzji. W kwestii zastrzeżeń do aneksu do umowy dzierżawy organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do weryfikacji dokumentów wymienionych przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu jakim są K., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta K., którego zadania zgodnie z art. 21 ww. ustawy wykonuje Miejski Zarząd Dróg. Zarząd ten pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Co do ewentualnych szkód w budynku C. L. organ wyjaśnił, że dokumentacja geotechniczna sporządzona dla potrzeb projektowanego budynku zawiera informacje dotyczące fundamentu budynku strony znajdującego się w granicy z działką inwestora. W oparciu o te informacje autor części konstrukcyjnej projektu budowlanego, legitymujący się stosownymi uprawnieniami w zakresie konstrukcji, przyjął odpowiednie rozwiązania i ponosi całkowitą odpowiedzialność za projekt. Odnośnie otworów w ścianie budynku C. L. organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 3 lutego 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nakazał C. i E. małż. L. zamurowanie istniejących otworów okiennych w poziomie poddasza w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy między posesjami Nr 230/2 i 236/10. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W kwestii prawidłowości doręczenia decyzji E. L. organ wyjaśnił, że decyzja została skierowana do Państwa E. i C. L.ch – współwłaścicieli działki nr 230/2. Decyzję tę odebrał C. L.. W myśl art. 41 § 1 i 2 k.p.a. strony postępowania administracyjnego mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu. Zaniedbanie tego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie wniósł C. L. zarzucając organom błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Skarżący wskazał na pominięcie przez organ II instancji części dowodów złożonych przez niego do akt sprawy, a których w aktach brakuje. Podniósł, że działka wydzierżawiona przez M. F. od Miasta K. stanowi użytek drogowy, dla którego nie powinny być wydane warunki zabudowy. Wyjaśnił, że E. Lisowska nie była zameldowana i nie mieszkała pod adresem, na który została jej wysłana decyzja (ul. M. 194). Aktualny adres E. L. nie jest skarżącemu znany. Autor skargi wskazał ponadto, że w momencie kupna nieruchomości jego budynek nie posiadał żadnej dokumentacji budowlanej, żaden geodeta ani architekt nie wykonywał jakiejkolwiek pracy odkrywkowej, która mogłaby służyć do oceny fundamentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2006r.(k.76 akt) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn.akt II SA/Kr 864/02 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w/w sprawie, której nadano nową sygnaturę – II SA/Kr 849/11, uwzględnił skargę C. L. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podjął zawieszone w rozpoznawanej sprawie postępowanie (postanowienie z dnia 13 stycznia 2012r. k.153) i przystąpił do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody ego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt.8 k.p.a. Punktem wyjścia do rozważań prawnych w niniejszej sprawie jest okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej w kontrolowanej przez Sąd decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Mianowicie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2011r. sygn. II SA/Kr 849/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] Nr [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jeśli przepisy przewidywały wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a obecnie decyzji o warunkach zabudowy), to taka decyzja ma charakter promesy uprawniającej stronę do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Zaskarżona decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] ,utrzymanej w mocy decyzją SKO w Kielcach z dnia [...] Powyższa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r.,nr 15, poz.139 ze zm.), która utraciła moc z dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie z treścią art.47 w/w ustawy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Jednak w dniu składania przez inwestorkę wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji tj.24 lipca 2003r., której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w/w ostateczną decyzją z dnia [...] oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała już w/w ustawa z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz.U. z 2003r.,nr 80, poz.717). W przepisie art.55 w z art.64 ust.1 tej ustawy ustawodawca przyjął także związanie organu wydającego decyzję o pozwolenie - decyzją o warunkach zabudowy. Przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozostawały w obrocie prawnym w dniu wejścia jej w życie tj.11 lipca 2003r. Tak więc inwestorzy, którzy ją uzyskali zachowali prawa nabyte w drodze tej decyzji i nie musieli uzyskać decyzji o warunkach zabudowy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli inwestor legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze objętym planem miejscowym , wówczas mógł ją załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, a organ musiał tę decyzję uwzględnić, pomimo, że istniała możliwość orzekania wyłącznie na podstawie planu (Komentarz - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod redakcją prof.Z.Niewiadomskiego, 5.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009,str. 572). W takiej sytuacji była inwestora M. Fiata, która wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dniu 24 lipca 2003r, do którego to wniosku dołączyła decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 grudnia 2001r. z okresem ważności ustalonym do 31 grudnia 2003r. Tak więc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pozostawała w obrocie prawnym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i była wiążąca dla organu wydającego decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Związanie organu architektoniczno –budowlanego warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza , że organ ten nie może odmiennie kształtować tych warunków od tych, które zostały ustalone w tej decyzji. Oznacza tym samym, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Organ udzielający pozwolenia na budowę jest zobowiązany zgodnie z treścią art. 35 ust.1 pkt.1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2003r.,nr 207, poz.2016) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie inwestor legitymował się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Termin ważności tej decyzji ustalono do 31 grudnia 2003r. (k.8 akt adm.II instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jednak jak wyżej to podano, obie te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2011r. sygn. II SA/Kr 849/11. Nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła dla decyzji udzielającej pozwolenia na budowę warunek konieczny, zarówno na etapie wprowadzania do obrotu prawnego jak i pozostawania w tym obrocie. W konsekwencji uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że oparta na niej decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę narusza prawo, albowiem nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To oznacza wystąpienie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poniE.ż zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja jest w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że wady nakazujące usunięcie zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego. Mogą to być nawet okoliczności zewnętrzne wobec danego postępowania jurysdykcyjnego, w szczególności wadliwy prejudykat. W świetle powyższego wobec uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów stało się bezprzedmiotowe. Wymienione wyżej naruszenie prawa spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. PoniE.ż uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji z dnia [...] Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt.II wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę, że wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011r., a także uwzględni okoliczność, że w przypadku zrealizowania inwestycji nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na jej budowę.