II SA/Ke 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej decyzje te uchylają prawo skarżącego M. B. do świadczenia wychowawczego na dziecko W. B. do dnia 12 marca 2025 roku. Zaskarżoną decyzją z 7 stycznia 2026 r., [...], wydaną w postępowaniu nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), po rozpoznaniu odwołania M. B., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 marca 2025 r., którą uchylono skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko W. B. za okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji z 13 marca 2025 r., albowiem skarżący w spornym okresie nie spełniał przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego określonych w art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm., dalej: "ustawa"). W toku postępowania ustalono bowiem, że skarżący nie sprawował faktycznej opieki nad dzieckiem we wskazanym okresie świadczeniowym. Jak wynika z akt sprawy, 22 kwietnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko W. B. na okres świadczeniowy 2024/2025, w następstwie czego ZUS - po jego rozpatrzeniu w postępowaniu automatycznym - przyznał mu prawo do świadczenia. Następnie 20 grudnia 2024 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na to samo dziecko złożyła również matka dziecka, E. B.. Pismem z 3 stycznia 2025 r. ZUS poinformował skarżącego o złożeniu przez drugiego z rodziców wniosku o świadczenie wychowawcze oraz wezwał go do zajęcia stanowiska w sprawie i przedłożenia ewentualnych orzeczeń sądowych mogących mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w przypadku ich braku - do złożenia oświadczenia dotyczącego sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem. Analogiczne wezwanie skierowano do matki dziecka. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów ani nie złożył oświadczenia w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem. Natomiast matka dziecka 10 stycznia 2025 r., za pośrednictwem swojego profilu PUE ZUS, złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że od 10 lipca 2024 r. dziecko zamieszkuje z nią, a ona sprawuje nad nim faktyczną opiekę i ponosi koszty jego utrzymania. Do pisma załączono również kopię postanowienia sądu w przedmiocie zabezpieczenia alimentacyjnego, nakładającego na skarżącego obowiązek alimentacyjny wobec dziecka. Prezes ZUS podkreślił, że samo zasądzenie alimentów nie przesądza o tym, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Niemniej w realiach niniejszej sprawy organ uznał za wiążące oświadczenie matki dziecka dotyczące miejsca zamieszkania dziecka oraz wykonywania opieki rodzicielskiej. W konsekwencji decyzją z 13 marca 2025 r. ZUS uchylił skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. Organ wskazał ponadto, że podnoszona w odwołaniu okoliczność przekazywania przez skarżącego środków ze świadczenia wychowawczego na rachunek matki dziecka pozostaje bez wpływu na ocenę jego prawa do tego świadczenia. W ocenie Prezesa ZUS argumenty przedstawione w odwołaniu nie uzasadniały zmiany decyzji. ZUS, jako organ wykonawczy, rozpatrujący uprawnienia do świadczenia wychowawczego, zobowiązany jest bowiem do ścisłego stosowania przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. B. wniósł o: 1) uchylenie w całości decyzji Prezesa ZUS z 7 stycznia 2026 r.; 2) stwierdzenie, że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem wszystkich podniesionych w nim zarzutów i żądań - w szczególności dotyczących kwestii ewentualnie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz prawa wglądu w akta sprawy; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił w szczególności naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) nierozpoznanie w istocie głównego zarzutu jego odwołania, dotyczącego kwestii ewentualnie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych i jego odpowiedzialności za ich zwrot; b) ograniczenie uzasadnienia decyzji wyłącznie do ustaleń w zakresie "prawa do świadczenia" za okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r., bez jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonej kwestii skutków tych ustaleń dla ewentualnego zwrotu świadczeń; c) sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający na odtworzenie toku rozumowania organu w zakresie, który był przedmiotem odwołania i pozostawienie skarżącego w stanie niepewności co do tego, czy oraz w jakim zakresie organ zamierza dochodzić od niego zwrotu świadczeń; 2) art. 73 k.p.a. poprzez: a) niezapewnienie skarżącemu realnego dostępu do akt sprawy, mimo składanych przez niego wniosków o udostępnienie akt; b) ograniczenie się do ogólnego odesłania skarżącego do profilu PUE ZUS, bez wskazania sposobu zapoznania się z pełną dokumentacją, w tym z dokumentami niedostępnymi na PUE; c) nieuwzględnienie jego wniosku o udostępnienie akt sprawy i niewyjaśnienie, w jakim charakterze uczestniczy w postępowaniu, co narusza art. 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że w odwołaniu podniósł konieczność wyjaśnienia skutków decyzji dla ewentualnego obowiązku zwrotu świadczeń. Dodał, że wnosił o udostępnienie akt i nadanie mu statusu strony postępowania. Organ zaś odniósł się jedynie do uchylenia prawa do świadczenia i ustalenia, który rodzic spełnia przesłanki jego pobierania, pomijając kluczowe zarzuty odwołania. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - organ nie rozpoznał istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 23 stycznia 2026 r. skarżący podtrzymał skargę w całości. Oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Dodał, że w odpowiedzi na skargę organ konsekwentnie koncentruje się wyłącznie na ustaleniu, który z rodziców jest uprawniony do pobierania spornego świadczenia, ignoruje uzasadnione wątpliwości skarżącego dotyczące ryzyka obciążenia go zwrotem świadczenia oraz jego prawa do zapoznania się z pełną treścią akt i nie realizuje w sposób właściwy obowiązku informowania strony i zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zaś skarżący o tym fakcie zawiadomiony, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja uchylająca przyznane wcześniej prawo do świadczenia wychowawczego. Należy wyjaśnić, że przyznanie świadczenia wychowawczego przez ZUS nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ustawy), jednak ZUS jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeks postępowania administracyjnego. Istotnym jest zaznaczenie, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacją postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie 22 kwietnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko W. B. na okres świadczeniowy 2024/2025, w następstwie czego ZUS - po jego rozpatrzeniu w postępowaniu automatycznym - przyznał mu prawo do świadczenia. Następnie 20 grudnia 2024 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na to samo dziecko złożyła matka dziecka. Po wpłynięciu tego wniosku ZUS przeprowadził postępowanie wyjaśniające, po czym uchylił skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego za okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 ustawy) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia. Jego wszczęcie i prowadzenie wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., z tym jednak z zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 4 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowanego. Tylko bowiem w sytuacji, gdy świadczenie wychowawcze jest nadal wypłacane, a wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne, możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na - w pierwszej kolejności - wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), oraz późniejszego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu za okres za jaki zostało ono wypłacone (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 315/24 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w kontrolowanej sprawie ZUS wydał 13 marca 2025 r. decyzję o uchyleniu przyznanego skarżącemu świadczenia wychowawczego za okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r., czyli w stanie faktycznym, w którym za okres 1 grudnia 2024 r. – 12 marca 2025 r. świadczenie to zostało już wypłacone. Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia skarżącego, wynikające z pierwotnie przyznanego mu prawa do świadczenia wychowawczego, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz), w sytuacji kiedy prawo to zostało już skonsumowane. Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 13a ust. 4 ustawy. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji, w części, w jakiej decyzje te uchylają prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego na dziecko do 12 marca 2025 r. W tym zakresie doszło bowiem do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy polegające na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji kiedy prawo za okres 1 grudnia 2024 r. – 12 marca 2025 r. zostało już skonsumowane. Zasadnym jest także podkreślenie, że brak podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia po upływie okresu na jaki ono zostało przyznane nie zmienia tego, że w takim przypadku wciąż aktualnym zagadnieniem pozostaje to, czy wypłacone świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Kwestia ta może być jednak przedmiotem oceny w innym postępowaniu i ewentualnej wypowiedzi w odrębnej decyzji (o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane). Z tego też względu Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi dotyczących uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Nie jest trafny zarzut skargi, że skarżący nie miał dostępu do akt sprawy. Akta te prowadzone były bowiem w formie elektronicznej na profilu informacyjnym, a każde rozstrzygnięcie dotyczące złożonych wniosków i kierowanych do skarżącego pism, mógł on śledzić na swoim Profilu PUE (Platformie Usług Elektronicznych). Innego dostępu do akt organ skarżącemu nie mógł zapewnić. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części, w jakiej decyzje te uchylają prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego na dziecko do 12 marca 2025 r. Organ I instancji - ponownie rozpoznając niniejszą sprawę - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu. Będzie miał też na uwadze, że jego obowiązkiem jest uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności dotyczącymi wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają tym wymogom. W decyzji z 13 marca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zaś w jej treści przywołał brzmienie art. 22 ustawy. Natomiast Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. art. 28 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji nie został powołany art. 27 ustawy, który to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.