II SA/Ke 280/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T. C. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.S., od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z [...] przyznającej A.S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży i obuwia zimowego w kwocie 150,00 zł jednorazowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wnioskiem z 27 września 2017 r. A.S. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup odzieży zimowej i obuwia zimowego. Kolegium następnie podniosło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonego 16 października 2017 r. wywiadu środowiskowego z udziałem wnioskodawczyni wynika, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Po drugiej stronie domu mieszka jej ojciec, który prowadzi odrębne gospodarstwo. Z ustaleń wywiadu wiadomo również, że strona nie pracuje, jest osobą bierną zawodowo i utrzymuje się z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej. Na dochód wnioskodawczyni z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku złożył się zasiłek okresowy w wysokości 418,00 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, a organ I instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 150,00 zł jednorazowo z przeznaczeniem na zakup odzieży i obuwia zimowego. SKO zauważyło, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Ponadto organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, że w piśmie z 19 lutego 2018 r. organ I instancji przedstawił informację o liczbie osób, którym przyznał świadczenia. Wyjaśnił, że w październiku 2017 r. dla 9 osób przyznano zasiłki celowe na częściowy zakup opału w kwocie po 400,00 zł i pomoc ta skierowana była do osób zamieszkujących w lokalach socjalnych, gdzie nie są w stanie składować większej ilości opału lub też mieszkają z innymi lokatorami. Z kolei dla 31 osób/rodzin przyznano zasiłki celowe na częściowy zakup opału w kwocie po 700,00 zł. W październiku 2017 r. został także przyznany jeden zasiłek celowy na zakup i montaż pieca oraz remont przewodów kominowych w kwocie 1000,00 zł. W tym przypadku zachodziła bowiem konieczność przystosowania mieszkania do okresu zimowego i zamieszkania w nim. Łącznie na zasiłki celowe w październiku 2017 r. na zakup pieca i opału organ przeznaczył kwotę 27.500,00 zł. Ponadto w październiku 2017 r. przyznano dwa zasiłki celowe na zakup odzieży. Jeden otrzymała wnioskodawczyni w kwocie 150,00 zł., drugi w kwocie 200,00 zł osoba samotna (sierota), niepełnosprawna z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od urodzenia, utrzymująca się jedynie z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, z którego pokrywa koszty związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb i utrzymaniem mieszkania komunalnego. Organ także poinformował, że środki finansowe jakimi dysponuje są ograniczone. Ośrodek nie jest w stanie przewidzieć ilości wniosków, a w okresie jesienno-zimowym zachodzi konieczność przeznaczenia znacznych środków finansowych na zakup niezbędnego opału, którego koszty są bardzo wysokie. Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasługują one na uwzględnienie. Z przedstawionego zestawienia wynika, że pomoc w wyższej wysokości została skierowana do osób/rodzin z przeznaczeniem na zakup opału. Ponadto dwa zasiłki celowe (na pomoc inną niż opał) w kwotach wyższych niż udzielone stronie zostały przeznaczone na zakup pieca oraz remont przewodów kominowych oraz dla osoby samotnej (sieroty) posiadającej stopień niepełnosprawności od urodzenia. W tych warunkach brak jest podstaw by zarzucić, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Zwłaszcza, że organ I instancji nie pozostawił wnioskodawczyni bez pomocy, ale przyznał jej zasiłek celowy w granicach swoich możliwości. Organ musi bardzo rozważnie dysponować środkami pieniężnymi by móc zabezpieczyć podstawowe potrzeby wszystkich potrzebujących i by środki te wystarczyły na cały rok. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni od kwietnia do grudnia 2017 r. pobierała zasiłek okresowy w pełnej wysokości, tj. 418,00 zł miesięcznie, w czerwcu 2017 r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 100,00 zł, w sierpniu 2017 r. zasiłek celowy na zakup środków czystości w kwocie 100,00 zł oraz zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150,00 zł, we wrześniu 2017 r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150,00 zł. Natomiast w listopadzie 2017 r. otrzymała zasiłek celowy na częściowy zakup opału w wysokości 400,00 zł oraz na zakup żywności w wysokości 250,00 zł. Ponadto w miesiącu styczniu 2018 r. objęta została wsparciem w postaci zasiłku celowego w wysokości 150,00 zł. Łącznie w miesiącu październiku 2017 r. pomoc dla strony wyniosła 568,00 zł (zasiłek okresowy i zasiłek celowy). Zatem, MGOPS wspiera odwołującą w miarę posiadanych możliwości finansowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.S. wniosła o "cofnięcie" sprawy do organu odwoławczego w celu jej ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że nie stać jej na podstawowe artykuły żywnościowe oraz środki czystości i higieny osobistej, również nie stać jej na ogrzewanie, zwłaszcza że jest okres zimowy i nie ma ciepłej wody. Skarżąca także obszernie przedstawiła, jakie okoliczności miały miejsce w czasie, kiedy była studentką w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.2018.1508), dalej zwanej w skrócie "ustawą". Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. Nie było w rozpoznawanej sprawie kwestionowane, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej (Dz.U. 2015 r. poz. 1058), co oznacza, że jej dochód jako osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 634 zł miesięcznie. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego. Jak słusznie zauważyło to Kolegium, ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować, a ponadto w sytuacji, gdy jest to zgodne z celami ustawy. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (zob. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3305/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu pomocy społecznej została wydana bowiem po przeprowadzeniu 16 października 2017 r. wywiadu środowiskowego oraz po ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni. W dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni pobierała zasiłek okresowy w wysokości 418 zł. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji wsparł ją stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, tj. kwotą 150 zł na pokrycie kosztów zakupu odzieży i obuwia zimowego. Należy podkreślić, że dodatkowo skarżąca otrzymała od organu wsparcie w wysokości 100 zł, 150 zł, 150 zł, 250 zł na zakup żywności (czerwiec, sierpień, wrzesień i listopad 2017 r.), 100 zł na zakup środków czystości (sierpień 2017 r.) i 400 zł na częściowy zakup opału (listopad 2017 r.). Zatem organ regularnie udziela pomocy stronie. W tym miejscu podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy (por. wyrok NSA 12 listopada 2009 r., sygn. I OSK 426/09, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 150 zł. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował MOPS w Pińczowie i wskazujące liczbę osób objętych pomocą, jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 150 zł nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że w październiku większość środków finansowych jakimi dysponuje organ została przeznaczona, w związku ze zbliżającą się zimą, na zakup opału, a także montaż pieca i remont przewodów kominowych. Pomimo jednak przeznaczenia na te wydatki kwoty 27.500 zł, organ wspomógł skarżącą zasiłkiem celowym na zakup odzieży, i poza skarżącą zasiłek na ten sam cel otrzymała jeszcze tylko jedna osoba z orzeczonym stopniem niepełnosprawności od urodzenia. Organ wykazał więc, że pomoc udzielona w wyższej wysokości niektórym osobom i rodzinom była uzasadniona ich sytuacją życiową, trudniejszą od sytuacji skarżącej. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Odnosząc się do treści skargi oraz dających się z niej wyczytać zarzutów, należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Okoliczności dotyczące życiowych perypetii skarżącej, ciągnących się od czasów studenckich, a także zagadnienia pozostające poza zakresem niniejszej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji administracyjnej SKO z [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek rozważań Sądu, którego rolą była kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej legalności. W tym stanie rzeczy, ponieważ brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego – wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono jak w punkcie II na podstawie art. 250 § 1 Ppsa oraz § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).