II SA/Ke 281/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 10 stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ww. decyzją z [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił M. W. wypłaty należności za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 4.621,67 zł. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ II instancji ustalił, że M. W. jest byłym funkcjonariuszem Policji zwolnionym ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2011 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687, ze zmianami - dalej zwanej "ustawą"). Następnie cytując art. 114 ust. 1 ustawy organ odwoławczy nie zgodził się z zawartym w odwołaniu stanowiskiem, że policjantowi zwalnianemu ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy przysługują wszystkie świadczenia wymienione w art. 114 ust. 1, jedynie z ograniczeniem świadczenia w postaci odprawy. Analiza art. 114 prowadzi bowiem do wniosku, że ustawodawca różnicuje przysługujące zwalnianemu policjantowi świadczenia w zależności od podstawy zwolnienia. Zastrzeżenia, o których mowa w ust. 2 art. 114, dotyczą policjantów spełniających warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, zastrzeżenia z ust. 3 znajdują zastosowanie do policjantów zwalnianych ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie). Największe zaś obostrzenia dotyczą właśnie policjanta zwalnianego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4). Zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 4 ustawy jedynym świadczeniem przysługującym policjantowi zwalnianemu ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 może być - w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta - nie więcej niż 50% odprawy przyznawane fakultatywnie przez Komendanta Głównego Policji lub upoważnionego przez niego przełożonego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie funkcjonariuszowi zwalnianemu w trybie art. 41 ust. 1 pkt. 4 ustawy innych świadczeń, wówczas wymieniłby je wprost tak, jak czyni to w przypadku ust. 3, gdy podstawę zwolnienia policjanta stanowi art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 ustawy, stanowiąc, że policjant oprócz odprawy otrzymuje również ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Organ odwoławczy podkreślił, że w swojej decyzji Komendant Powiatowy Policji przytoczył przepisy prawne odzwierciedlające sytuację prawną skarżącego, jako policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. skazanie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego sygn. akt. [...] z dnia [...] za przestępstwo umyślne z art. 231 § 2 kk tj., ścigane z oskarżenia publicznego. Dodał, że w stanowiącym podstawę zwolnienia ze służby rozkazie personalny nr [...] z dnia [...], określono przysługujące uprawnienia wynikające z trybu zwolnienia (zgodnie z treścią § 22 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw obowiązków oraz przebiegu służby policjantów Dz. U. z 2002r. nr 151 poz. 1261 rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby może określać uprawnienia do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych, w tym z tytułu zwolnienia ze służby). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na tryb zwolnienia ze służby w Policji - wobec regulacji art. 114 ust. 4 ustawy - do skarżącego nie znajdują zastosowania zasady przyznawania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, wyrażone w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tożsamych sprawach wypowiedział się WSA w Kielcach, oddalając skargi zwolnionych policjantów ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, którym również nie przyznano świadczeń w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (sygn. akt II SA/Ke 699/05, II SA/Ke 480/06). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 10 kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i pozbawienie możliwości zgłoszenia dowodów oraz naruszenie art. 114 ust. 1 i 4 ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że art 114 ust. 3 ustawy dotyczy łagodniejszych przyczyn wydalenia ze służby i zobowiązuje do wypłaty tam określonych świadczeń, a więc ich wypłata jest obowiązkowa, jedynie zmniejszeniu ulega kwota odprawy. Natomiast art. 114 ust 4 ustawy ma charakter uznaniowy i dotyczy tylko odprawy. Pozbawienie więc odprawy, czy jej zmniejszenie, jest formą dodatkowej kary za popełnione przewinienia. Natomiast ekwiwalent pięniężny jest zobowiązaniem pracodawcy do jego wypłacenia w razie spełnienia określonych warunków i nie zależy od uznania pracodawcy. Nie można więc pozbawić osoby prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, niezależnie od przyczyn rozwiązania stosunku służbowego. Każdy pracownik, w tym również policjant (art 82 ustawy) ma prawo do urlopu, którego nie może się zrzec. Skoro tak, to nie można także zrzec się prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podzielając interpretację organu II instancji doszłoby do wręcz absurdalnej sytuacji, że policjant zgodnie z art. 114 ust 4 ustawy mógłby otrzymać 50% odprawy, ale nie mógłby w ogóle otrzymać ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 10 kpa skarżacy wskazał, że pozbawiono go udziału w tym postępowaniu oraz pominięto dokonanie ustaleń w zakresie jego sytuacji materialnej i rodzinnej, czy spełnia warunki do przyznania 50 % odprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie stan faktycznie jest niesporny. Mianowicie M. W. był funkcjonariuszem Policji i został zwolniony z powodu skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Tak więc do zwolnienia go ze służby doszło w trybie art. 41 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Spór między stronami jest wynikiem odmiennej wykładni art. 114 ust. 4 ustawy. Cały art. 114 ustawy ma następujące brzmienie: 1. Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie3 lata kalendarzowe; 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniu z urzędu. 2. świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, przysługują policjantowi, jeżeli w dniu zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. 3. Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej jednak niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. 4. Policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50 % odprawy. Odnotować należy, że zacytowany wyżej ust. 1 pkt 2, w części przytoczonej kursywą, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08, z dnia 8 marca 2010 r. utracił moc. TK uznał bowiem, że w tej części jest on niezgodny z art. 66 ust. 2 (w myśl którego pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa), w związku z art. 2 Konstytucji. Na tle wykładni art. 114 ustawy, w orzecznictwie sądów daje się zauważyć rozbieżność. Mianowicie faktycznie między innymi w sprawie toczącej się przed tut. Sądem o sygn. II SA/Ke 480/06, na którą powołał się organ, został wyrażony następujący pogląd: " stanowisko skarżącego, iż policjantowi zwalnianemu ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy przysługują wszystkie świadczenia wymienione w art. 114 ust. 1, jedynie z ograniczeniem świadczenia w postaci odprawy, nie znajduje uzasadnienia w kontekście całości unormowania zawartego w art. 114. Analiza przepisu art. 114 prowadzi do wniosku, że ustawodawca różnicuje przysługujące zwalnianemu policjantowi świadczenia w zależności od podstawy zwolnienia. Zastrzeżenia, o których mowa w ust. 2 art. 114, dotyczą policjantów spełniających warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, zastrzeżenia z ust. 3 znajdują zastosowanie do policjantów zwalnianych ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie). Największe zaś obostrzenia dotyczą właśnie policjanta zwalnianego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i art. 41 ust. 2 pkt 2 (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4). Zgodnie z brzmieniem ust. 114 ust. 4 jedynym świadczeniem przysługującym policjantowi zwalnianemu ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 może być - w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta - nie więcej niż 50% odprawy przyznawane fakultatywnie przez Komendanta Głównego Policji lub upoważnionego przez niego przełożonego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie funkcjonariuszowi zwalnianemu w trybie art. 41 ust. 1 pkt. 4 innych świadczeń, wówczas wymieniłby je wprost tak jak czyni to w przypadku ust. 3, gdy podstawę zwolnienia policjanta stanowi art. 41 ust. 1 pkt. 3 i 4a oraz ust. 2 pkt. 8, stanowiąc, że policjant oprócz odprawy otrzymuje również ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby". Co prawda skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona, jednakże w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA uznał za zbędną ocenę prawidłowości wykładni dokonanej przez WSA z uwagi na to, że brak było podstaw do zajmowania się przez organ odwoławczy kwestią ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (I OSK 888/07 – wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Odmienny pogląd odnośnie prawa zwolnionego policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 został natomiast zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 948/06 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W uzasadnieniu Sąd ten wskazał: "Analiza przytoczonego wyżej przepisu art. 114 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że w sytuacji zwolnienia ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego), z uwagi na przyczynę zwolnienia, w istotny sposób zostaje ograniczone prawo policjanta do odprawy. Odprawa, której obowiązek wypłacenia policjantowi zwolnionemu ze służby ciąży na organie, traci swój dotychczasowy charakter, a jej przyznanie oraz wysokość uzależniona zostaje od uznania organu – art. 114 ust. 4 ustawy o Policji. W zakresie świadczeń należnych policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, przepis art. 114 ust. 4 ustawy stanowi jedyny wyjątek (zastrzeżenie) od zasady o jakiej mowa w ust. 1 art. 114 ustawy, co oznacza, że policjant ten zachowuje prawo do świadczeń wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponieważ art. 114 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy policjantów zwolnionych ze służby na innej podstawie niż skarżący, przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W państwie prawa pozbawianie uprawnień określonej kategorii osób, może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego prawo do pewnych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. (...) Ograniczenie prawa do należnych świadczeń poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, polegającego na przyjęciu, że przepis ten dotyczy także policjantów zwolnionych ze służby na innych podstawach niż te, które zostały w przepisie wymienione w obowiązującym stanie prawnym, nie znajduje żadnego uzasadnienia". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ostatnio przywołane stanowisko, zgodnie z którym art. 114 ust. 4 ustawy jedynie ogranicza prawo policjanta zwolnionego ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 do otrzymania odprawy, natomiast nie stanowi podstawy prawnej do pozbawienia go prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Taka wykładania zgodna jest z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji prawem do corocznego urlopu. Jak zaś wskazał TK w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 1/08, rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejscu niewykorzystanego urlopu. Przede wszystkim zaś podkreślenia wymaga, że odmienna wykładnia art. 114 ust. 4 prowadziłaby do uznania, że przepis ten jest niezgodny z gwarantowanym przez art. 7 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy ( Dz.U.UE.L.2003.229.9) prawem do corocznego płatnego urlopu, które to prawo zostało uznane za zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze, od której nie może być odstępstw. Tak więc odmienna wykładnia art. 114 ustawy musiałaby skutkować uznaniem, że przepis ten jest niezgodny z prawem wspólnotowym, co w konsekwencji prowadziłoby do konieczności odstąpienia od jego stosowania w tej sprawie. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 1 marca 2012 r. w spawie II GSK 295/11 w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem unijnym, jeżeli rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego i to niezależnie od rangi porównywalnych norm (Lex nr 1137935). W tej jednak sprawie, zdaniem Sądu, możliwa i prawidłowa jest taka wykładania art. 114 ustawy, która nie prowadzi do rozbieżności między prawem krajowym, a prawem unijnym, i która nie pozbawia policjanta zwalnianego ze służby prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Mając powyższe na uwadze, skoro zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 114 ust. 1 i 4 ustawy o Policji okazał się uzasadniony, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Natomiast za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa i pominięcia ustaleń w zakresie sytuacji materialnej skarżącego i rodzinnej celem ustalenia spełniania przez niego warunków do odprawy. Skarżący przed organami był reprezentowany przez adwokata, a przedmiotem postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją było wyłącznie prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W postępowaniu tym nie zgłaszał on żądania przyznania odprawy. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej samej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, odpowiadające wynagrodzeniu reprezentującego go adwokata (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w spawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 461). Ponownie rozpoznając wniosek o przyznanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop organ winien uwzględnić przyjętą przez Sąd wykładnię art. 114.