II SA/Ke 282/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Chobian Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant: Referent stażysta Katarzyna Tuz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007r. sprawy ze skargi J. K. – S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K.- S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. – S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu 1 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o wyłączeniu z użytkowania w terminie natychmiastowym mieszkania nr [..] znajdującego się na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. w K. do czasu wykonania jego remontu, a w pozostałej części utrzymał w mocy. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, iż podczas przeprowadzonej przez inspektorów Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. w dniu 4.10.2006r. w trakcie robót remontowych elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. w K. prowadzonych przez J. K.-S. w mieszkaniu nr [...] nad pokojem od strony ul. W. rozebrany został fragment gzymsu, stanowiącego jednocześnie ścianę wewnętrzną nośną dla oparcia stropu pokoju północno-wschodniego. Na skutek tych robót pokój ten nie nadaje się do użytkowania, ponieważ powstał otwór w ścianie na przestrzał. W takim stanie konieczne jest wykonanie stemplowania więźby dachowej i stropu, bowiem występuje groźba bezpośredniego zawalenia się stropu i więźby. Po rozebraniu fragmentu gzymsu, okazało się ponadto, iż odkryta murłata jest w bardzo złym stanie technicznym, jest spróchniała i obecnie nie może stanowić elementu nośnego, a zatem wymaga wymiany. Powyższe ustalenia były podstawą wydania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. decyzji z dnia [...] znak: [...], którą nakazano zarządcy budynku – J. K.-S.: 1/. wyłączenie z użytkowania w terminie natychmiastowym mieszkanie nr [...] znajdujące się na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. w K.; 2/. w terminie natychmiastowym zabezpieczenie mieszkania przed dostępem osób niepowołanych oraz umieszczenie na drzwiach do mieszkania zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania; 3/. wykonanie w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia budynku poprzez podstemplowanie stropów więźby dachowej nad zagrożonym mieszkaniem. Roboty zabezpieczające należy prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który określi rodzaj i zakres prac zabezpieczających; 4/. usuniecie występujących zagrożeń bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w terminie 1 miesiąca od otrzymania niniejszej decyzji poprzez wykonanie robót budowlanych w oparciu o ekspertyzę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego, którą należy przedłożyć w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta K. Ekspertyza powinna zawierać ocenę stanu technicznego elementów konstrukcyjnych ścian, gzymsu, stropów i więźby dachowej oraz określać roboty budowlane konieczne do wykonania w celu likwidacji występującego zagrożenia. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia decyzji w punktach 1,2,3 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podczas własnych oględzin dokonanych w dniu 9.02.2006r. w sprawie wyłączenia mieszkania nr [...] z użytkowania ustalił, iż wykonane zostało uzupełnienie ściany betonem zbrojonym B20, jako wieniec zewnętrzny wokół tej części przedmiotowego budynku. Ponadto odcinkami wymieniono również murłatę stanowiącą oparcie dla belek stropowych nad tym pokojem oraz na zewnątrz wykonano drugą murłatę stanowiącą oparcie dla krokwi. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że w chwili obecnej stan techniczny mieszkania nie budzi zastrzeżeń, mimo przeznaczenia go do kapitalnego remontu (widoczne ubytki tynków oraz malowanie w kuchni sprzed 30-40 lat) jednak nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż prowadzony jest remont przedmiotowego budynku na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] znak: [...] nakazującej współwłaścicielom budynku, w tym również J. K.-S., wykonanie robót remontowych budynku wyszczególnionych w ekspertyzie stanu technicznego przedmiotowego budynku, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. W. i stanowiącej załącznik do decyzji. Z uwagi na zakres tego remontu, w ocenie organu odwoławczego, w dalszym ciągu występuje realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi ze względu na jego ciągłe zalewanie wodami opadowymi oraz fakt prowadzenia robót budowlanych przy więźbie dachowej, a także samą dewastację mieszkania. W ocenie organu odwoławczego konieczne było podstemplowanie stropów i więźby dachowej, bowiem były to roboty zabezpieczające przed przystąpieniem do remontu. Organ odwoławczy wskazując w podstawie prawnej przepisy art. 68 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – prawo budowlane, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić jedynie w części dotyczącej punktu 1 rozstrzygnięcia, w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł zarządca przedmiotowego budynku J.K. – S. W ustnym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł następujące zarzuty: - w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, ominięto S. S. oraz T. K.-S.; - w sprawie powinien występować jedynie zarządca nieruchomości, czyli skarżący działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz pozostałych współwłaścicieli, podczas gdy organ zawiadamia wszystkich współwłaścicieli; - w punkcie 1 decyzji nie określono zakresu remontu jaki zarządca ma wykonać; - obowiązki nałożone w punktach 2,3 zaskarżonej decyzji zostały wykonane, a postępowanie administracyjne w tym zakresie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; - czynności określone w punkcie 4 decyzji zostały skarżącemu nakazane postanowieniem z dnia [...] przez Komisarza Rządowego dla Gminy K., zobowiązano wówczas współwłaścicieli do złożenia ekspertyzy technicznej w następstwie której wydano decyzję z dnia [...] o wykonaniu szeregu robót budowlanych. Skarżący wnosił o zwrot kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] i decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) obowiązek nakazania opróżnienia obiektu budowlanego przeznaczonego na pobyt ludzi bądź wyłączenia go z użytkowania, zachodzi w sytuacji stwierdzenia stanu grożącego bezpośrednio zawaleniem budynku. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 4 października 2006r., uznał, że należało nakazać wyłączenie mieszkania Nr [...] z użytkowania, wskazując jako podstawę prawną podjętej decyzji przepis art. 68 prawa budowlanego. Ponad wszelką wątpliwość dowody zgromadzone w sprawie wskazują na konieczność przeprowadzenia remontu w przedmiotowym lokalu mieszkalnym skoro stwierdza się ubytki w tynku oraz malowanie ścian istniejące sprzed 30-40 lat. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, a reformujące decyzję organu I instancji w punkcie 1 nakazuje wyłączenie z użytkowania mieszkania Nr 4 znajdującego się na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. w K. do czasu wykonania jego remontu, jednakże nie precyzuje jakiego rodzaju czynności w ramach remontu budynku czy mieszkania zarządca ma do wykonania, a zatem czy tylko uzupełnić ubytki tynku i wykonać malowanie, czy też inne. Powyższe braki czynią zaskarżoną decyzję w tej części za wadliwą. Należy bowiem stwierdzić, iż jedynie dokładne określenie w decyzji organów nadzoru budowlanego czynności w ramach koniecznego remontu może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, bo taki z pewnością cel, zważywszy na treść rozstrzygnięcia był niniejszego postępowania. Natomiast ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy w oparciu o własne oględziny przedmiotowego mieszkania w dniu 9 lutego 2007r., kiedy to nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, w ocenie Sądu, nie uzasadniałyby wyłączenia z użytkowania mieszkania Nr [...] na podstawie art. 68 prawa budowlanego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ II instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w przepisie art. 68 prawa budowlanego, powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organów obu instancji. W ten sposób organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania - art. 7 i 77 kpa oraz przepis prawa materialnego – art. 68 prawa budowlanego orzekając o wyłączeniu z użytkowania mieszkania Nr [...] znajdującego się na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. w K. do czas wykonania jego remontu. W punktach 2, 3 decyzji organu I instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżoną decyzją nakazano usunięcie występującego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez nałożenie na zarządcę budynku obowiązków określonych w tej części decyzji. Zważywszy jednak na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci głównie z protokołów z oględzin lokalu mieszkalnego Nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. R. w K., a przeprowadzonych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji należy uznać za fakt udowodniony, iż przedmiotowe mieszkanie z uwagi na ubytki w tynku i w malowaniu ścian wymaga dalszych prac remontowych. Skoro organ odwoławczy na podstawie własnych ustaleń faktycznych stwierdza, iż aktualnie w mieszkaniu tym nie występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia to treść rozstrzygnięcia zawartego w punktach 2 i 3 zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W tym zakresie należy również podnieść zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7 i 77 kpa polegającego na niewyjaśnieniu dostatecznie stanu faktycznego sprawy w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 68 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 zaskarżonej decyzji narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. W tym miejscu zasadne są zarzuty skargi. Ze skromnego aczkolwiek wystarczającego dla Sądu materiału zgromadzonego w sprawie ewidentnie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakładając w decyzji na zarządcę budynku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego naruszyły przepis art. 81 c prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż obowiązek wykonania określonych czynności nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej. Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to może nałożyć na zarządcę obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych w oparciu o przepis art. 81c ust. prawa budowlanego, wydając w tym przedmiocie postanowienie, a nie decyzję. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji merytorycznej. Podczas gdy jak to ma miejsce w sprawie niniejszej organy nie znając treści ewentualnej ekspertyzy technicznej nałożyły już na zarządcę budynku w punkcie 3 i 4 zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych do likwidacji występującego zagrożenia. Takie rozstrzygnięcie organów obu instancji nie znajduje uzasadnienia prawnego w obowiązującym stanie prawnym, co czyni decyzję w omawianej części za wadliwą. Ponadto w świetle zarzutów skargi oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż na zarządcę przedmiotowego budynku Komisarz Rządowy dla Gminy K. postanowieniem z dnia [...] nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, która była podstawą wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji z dnia [...] Znak: [...]. Decyzja ta nakazywała współwłaścicielom przedmiotowego budynku, w tym również J. K.-S., wykonanie szeregu robót budowlanych wyszczególnionych w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego przedmiotowego budynku, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. W. i stanowiącej załącznik do decyzji. W aktach sprawy, mimo, iż organ odwoławczy powołuje się na ekspertyzę techniczną i decyzję z dnia [...] brak jest tych dokumentów i wyjaśnienia czy dotyczyły one również wykonania prac zabezpieczających przed przystąpieniem do remontu tegoż budynku. W ocenie Sądu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest wyjaśnienie tej okoliczności, a to wymaga dodatkowych ustaleń faktycznych. Jeśli bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...], tak jak twierdzi skarżący, został nałożony na niego obowiązek o treści wyszczególnionej w punkcie 4 zaskarżonej decyzji, a treści postanowienia z dnia [...] z uwagi na jego brak w aktach nie sposób ustalić, obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie tej okoliczności bez narażania się na zarzut powagi rzeczy osądzonej. Powstałe w ocenie Sądu poważne wątpliwości o przeszkodach natury prawnej ponownego nałożenia na zarządcę budynku obowiązku określonego w punkcie 4 zaskarżonej decyzji uzasadnia zarzut niewyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a to stanowi o naruszeniu art. 7, 77 kpa, a także przepisu art. 68 oraz art. 81 c prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zabrakło analizy tego czym i w jakim zakresie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego i w jaki sposób organ chce wyeliminować istniejące według organów zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w przedmiotowym budynku. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w ustnym uzasadnieniu skargi, a dotyczącym nieprawidłowych, z punktu widzenia skarżącego, zawiadomień w toku toczącego się postępowania administracyjnego, należy zauważyć iż organy nadzoru budowlanego wypełniły ciążący na nich obowiązek wynikający z art. 28 kpa w związku z art. 40 § 1 kpa. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jeśli nawet organy nadzoru budowlanego nie zachowując konsekwencji zawiadamiały o toczącym się postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości, to jednak jak wynika z akt sprawy bez narażania się na zarzut naruszenia podstawowych gwarancji procesowych, zawiadamiały i doręczały decyzję przede wszystkim zarządcy obiektu budowanego – J. K.-S. Skarżący podnosząc powyższy zarzut nie wykazał tym samym, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych wyżej uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponadto na podstawie art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II i III wyroku.