II SA/Ke 282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz adwokata G. M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 282/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 stycznia 2010r. nakazującą L. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej drewnianej ubikacji usytuowanej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w W.. W uzasadnieniu organ ustalił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 2 listopada 2009r. stwierdzono, że na w/w działce znajduje się ustęp drewniany, o wymiarach 1,20 m x 1,20 m ustawiony w odległości 0,19 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Ustęp nie posiada zbiornika murowanego bezodpływowego. Ustalono, że właścicielem działki nr [..] jest R.N., zaś drewnianą ubikację zrealizował 17 lat temu (w latach 1992-1993) L. S., na czas budowy, która dotychczas nie została rozpoczęta. Z wyjaśnień L. S. wynikało, że wówczas to on wraz z żoną M.S. był właścicielem działki na której postawił drewniany ustęp. Inwestor oświadczył także, że nie ma pozwolenia na budowę tego obiektu, ani nie posiada zamiaru zgłoszenia zamiaru jego budowy. Rozpatrując odwołanie L. S. od decyzji organu I-szej instancji nakazującej rozbiórkę drewnianej ubikacji, organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z treści § 44 ust.1 pkt 1 i pkt 4 lit.d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wynika, że budowa ustępu w latach 1992 – 1993 wymagała pozwolenia na budowę, a jego brak oznacza, że budowa została zrealizowana samowolnie. Następnie, przytaczając treść art. 103 ust.2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., organ podkreślił, że w stosunku do samowoli objętej postępowaniem, zastosowanie ma art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., który stanowi, że obiekt zrealizowany samowolnie podlega rozbiórce, gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przytaczając treść przepisów § 23 ust.1 pkt 2, 4 i 5 oraz § 80 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz.U. nr 17, poz.62), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podniósł, że przedmiotowy ustęp jest usytuowany w znacznie mniejszej odległości aniżeli 2m od granicy działki, a na działkach sąsiednich nie ma przylegających do granicy podobnych tego typu urządzeń. W przedmiotowym przypadku naruszenie przepisów jest jeszcze większe, gdyż ubikacja nie posiada szczelnego i krytego dołu ustępowego. Ponadto obiekt narusza także obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to: § 35 oraz § 36 ust.1 i 2. Organ stwierdził, iż nie ma możliwości przeróbek obiektu, ponieważ musiałby on być zlokalizowany w zupełnie innym miejscu i zarazem wyposażony w odpowiedni dół ustępowy, co oczywiście równałoby się z budową go od podstaw, a nie z przeróbkami. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył L. S. wyjaśniając, że ubikacja znajduje się na jego działce nr [...] od 1993r., a nie na działce R.N.. Podkreślił, że stawiał ustęp, gdy budował ogrodzenie na fundamencie i nikt mu wtedy nie powiedział, że "trzeba brać pozwolenie też na ubikację". Skarżący opisał zmiany w stanie własności nieruchomości oraz stwierdził, że jego zdaniem "budowa jest wtedy, jeśli jest plan i zezwolenie, a taki był". L. S. podniósł, że w pobliżu ustępu nie ma żadnych okien ani drzwi, dom sąsiada jest ok. 50 m i "jemu to nie przeszkadza". Zakwestionował także ustalenie organu, że obiekt stoi 19 cm od granicy, "ponieważ fundament pod płot ma 20 cm i stoi całkowicie" na jego nieruchomości. Skarżący podkreślił, że on i jego rodzina nie mieszkają na tej działce, a ubikacja służy jako skład narzędzi ogrodniczych. W ocenie autora skargi, "gdyby nie kłopoty z N. dom byłby postawiony, a ubikacja nie byłaby potrzebna ani do celów jakich służy, ani jako skład narzędzi". W piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dnia 16 czerwca 2010r., pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo naruszenie art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia sprawy oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie całego materiału i nie rozpatrzenie go w sposób wyczerpujący i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy toalety i nie zbadał prawidłowo wypełnienia przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Poza tym, nie wyjaśniono, czy pozwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, obejmowało swoim zakresem także pozwolenie na budowę ubikacji. Zarzucono także, iż to, czy budowla spełnia warunki techniczne, w szczególności czy jest usytuowana w odpowiedniej odległości od granicy działki winno być badane w odniesieniu do stanu istniejącego w czasie budowy, a wówczas – jak wynika z wyjaśnień L. S. – działka należała do niego. Późniejsza zmiana stanu prawnego – wskutek rozgraniczenia nieruchomości - nie ma wpływu na stwierdzenie, czy obiekt spełniał warunki techniczne czy też nie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podnieść w pierwszym rzędzie należy, że najistotniejsze ustalenia poczynione przez organy obu instancji są bezsporne i odpowiadają zebranym w sprawie dowodom. W szczególności, nie była kwestionowana okoliczność, że inwestorem ubikacji był L. S. i że zrealizował ją bez pozwolenia na budowę przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przewidywał, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane ustawa rozumiała natomiast roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego ( art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Obiektem budowlanym były zaś stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe i inne wymienione w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że ubikacja będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, bez względu na to czy przyjmie się, że ma ona charakter tymczasowy czy też stały, jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z 1974 r. Z punktu widzenia definicji zawartej w art. 2 ust. 1 tej ustawy nie ma także znaczenia, że jest to obiekt o nieskomplikowanej konstrukcji i nie ma fundamentów. Co za tym idzie, jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Zgodnie z art. 28 ust.4 Prawa budowlanego z 1974r., rodzaje robót budowlanych zwolnionych od przewidzianego w ust.1 tego przepisu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określało rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U.1975.8.48 ze zm.). W rozporządzeniu tym nie ma jednak przepisu, który zwalniałby tego rodzaju obiekt, jaki jest objęty postępowaniem w sprawie, od obowiązku określonego w art. 28 ust.1 ustawy. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnienia przy tym wymaga, że brak świadomości skarżącego w tym zakresie nie ma żadnego wpływu na ocenę, iż dopuścił się on samowoli budowlanej. Jako obiekt wybudowany samowolnie, podlega zatem z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulacji zawartej w przepisach ustawy poprzednio obowiązującej, tj. Prawa budowlanego z roku 1974 r., co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Podstawą orzeczenia rozbiórki jest przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 tego Prawa, który przewidywał przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy w sytuacji, gdy właściwy organ stwierdził, że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niewątpliwie niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych dla otoczenia jest wybudowanie ubikacji bez szczelnego dołu ustępowego, co w oczywisty sposób wpływa negatywnie na stan środowiska - przede wszystkim gleby i wody – a tym samym na zdrowie ludzi. W razie stwierdzenia takiej okoliczności właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązany jest orzec o rozbiórce obiektu, tak jak stało się w sprawie niniejszej. W razie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. (podobnie zresztą jak w przypadku legalizacji z art. 48 czy 49b obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r.), organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie może to być zatem prawo nie obowiązujące w dacie orzekania. Zgodnie zaś z § 34 i § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002.75.690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Taki sam wymóg przewidywał zresztą przepis § 80 ust.1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980.17.62 ze zm.), obowiązującego w dacie realizacji spornego obiektu. W sprawie bezspornym jest, że wybudowany przez skarżącego ustęp nie posiada szczelnego zbiornika na nieczystości, a zatem nie spełnia i nie spełniał od samego początku wymagań, o jakich mowa wyżej, powodując niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia i konieczność orzeczenia rozbiórki, zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Jeśliby nawet przyjąć, że warunki określone powołanym wyżej przepisem nie zostały spełnione (a więc, że nieszczelny i przepuszczający nieczystości do gleby zbiornik ustępowy nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia), to i tak nie byłoby podstaw do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Zalegalizowanie obiektu wybudowanego w ramach samowoli jest bowiem – w świetle tego przepisu – dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieje możliwość wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w omawianym przypadku. Jak wynika z akt sprawy, ubikacja zrealizowana przez skarżącego, pozostaje w sprzeczności z innym jeszcze przepisem rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 36 ust.2 pkt 3, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych w postaci zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń o pojemności do 10 m3, powinny wynosić co najmniej 2 m – od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Takie same normy odległościowe przewidywał § 23 ust.4 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Jak wynika z akt sprawy, ubikacja znajduje się w odległości 19 cm od granicy z sąsiednią działką nr [...] i wykonanie przeróbki, mającej na celu doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami w myśl art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby faktycznie do realizacji nowego obiektu w całości lub przeniesienia jego nadziemnej części w nowe miejsce, spełniające warunki odległościowe, o jakich mowa w rozporządzeniu, po wykonaniu szczelnego dołu. W nawiązaniu do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących zmiany stanu własności na gruncie po wybudowaniu spornego obiektu, podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że w zakresie odległości ubikacji od granicy z działką nr [...], stan faktyczny ani prawny nie zmienił się, co przyznał sam L. S. na rozprawie przed Sądem w dniu 16 czerwca 2010r. Ze złożonej przez niego kserokopii wyroku Sądu Rejonowego z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie I C 30/02 (prawomocnego – co oświadczył skarżący na tej samej rozprawie) oraz znajdującego się w aktach administracyjnych szkicu przebiegu granic prawnych wynika przy tym, że rozgraniczenie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność L. S. i jego żony (nr [...]) z nieruchomością będącą własnością R.N. (nr [...]) i nie miało żadnego wpływu na przebieg granicy z działką nr [...], przy której usytuowana została ubikacja. Nie ma także znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że w dacie realizacji przedmiotowego obiektu L. S. był właścicielem nieruchomości, na której został on posadowiony, a aktualnie – wskutek dokonanego rozgraniczenia – właścicielem tego terenu jest R.N. Zgodnie bowiem z art. 38 ust.1 Prawa budowlanego z roku 1974, decyzje dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust.1, kieruje się w pierwszym rzędzie do inwestora, gdyż to przede wszystkim on ponosi konsekwencje prawne samowoli budowlanej. Ponieważ podstawą materialnoprawną orzeczenia o rozbiórce był przepis art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., nie można za skuteczny uznać zarzutu, że organ nie dokonał żadnych ustaleń "w zakresie przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy toalety". Przepis art. 37 ust.1 przewiduje dwie alternatywne przesłanki, których spełnienie powoduje konieczność orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Wyczerpanie dyspozycji art. 37 ust.1 pkt 2 zwalnia zatem organ od badania, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust.1 pkt 1. Nie można także podzielić stanowiska, że organ nie wyjaśnił, czy zakresem pozwolenia na budowę, o której wspominał skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, objęty był także sporny obiekt. Zarzut taki zgłoszony został dopiero na etapie postępowania sądowego, a przebieg postępowania administracyjnego nie dawał podstaw do przyjęcia, że koniecznym jest zbadanie tej ewentualności. Podczas oględzin dnia 2 listopada 2009r. L. S. stwierdził, że ustęp wybudował 17 lat temu na czas budowy, która dotychczas się nie rozpoczęła i na ubikację nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skarżący nie podnosił w ogóle, że dysponuje jakąkolwiek decyzją o pozwoleniu na budowę, dlatego nie można organom zarzucić naruszenia art. 7 lub 77 § 1 kpa. Dla oceny prawidłowości ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak [...] udzielającej M. i L. S. pozwolenia na budowę ogrodzenia frontowego na działce nr [...] w W. Nie ulega jednak wątpliwości, że pozwolenie to nie obejmowało budowy ustępu – jak zdaje się sugerować zarzut zgłoszony w piśmie procesowym złożonym w dniu 16 czerwca 2010r. Co do tego, że ubikacja służy przechowywaniu sprzętu ogrodniczego podkreślić należy, że okoliczność ta nie wynika w żaden sposób z przeprowadzonych w sprawie oględzin, na których obecny był także L. S.. Przeznaczenie spornego obiektu jako ustępu nie było wówczas przez niego w żaden sposób kwestionowane. Jeśliby jednak nawet przyjąć, że okresowo przechowywany jest tam sprzęt ogrodniczy, to i tak okoliczność ta nie zmienia charakteru i przeznaczenia tego obiektu jako ubikacji, a co za tym idzie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).