II SA/Ke 283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010r. sprawy ze skargi [...] sp. B. Ś. i D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. B. Ś. i D. Ś. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Zarządu Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w K., reprezentującym Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. K. w K., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek B., Sp. j., B. i D. Ś., K., ul. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 350m²) na działkach nr 423 i nr 415, obręb 0017, przy ul. K., w K., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podał, że na wniosek spółki B., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji uznając, że inwestycja ta przewidziana jest do realizacji na obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na przeprowadzoną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości ujawniona w księdze hipotecznej nr 311 oznaczona na planie sporządzonym przez S.W. w 1957 r. numerem parceli "2" o powierzchni 1180m2. Pozostała poza wywłaszczeniem część nieruchomości została pozostawiona właścicielom i aktualnie stanowi działkę oznaczoną numerem 415, ujawnioną w księdze wieczystej KI1L/00069448/0. Działka nr 415 (będąca częścią terenu wnioskowanej inwestycji) powstała po odłączeniu od księgi wieczystej HIP 311. Na skutek odwołania ówczesnych właścicieli działki oraz z uwagi na fakt, iż działka ta po wywłaszczeniu nie posiadała dostępu do drogi publicznej orzeczeniem nr S.A.2b2/16/65 z dnia 4 listopada 1961 r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych ustanowione zostało prawo rzeczowe polegające na prawie przejścia i przejazdu do reszty działki. W dniu 12 maja 2008 r. Spółka B. zawarła umowę ze Wspólnotą Mieszkaniową budynku przy ul. K. w K. dotyczącą możliwości przejazdu przez bramę kilku aut osobowych, zobowiązując się jednocześnie do miesięcznej opłaty na pokrycie kosztów remontów bramy. Umowa ta wypowiedziana została w dniu 25 września 2008 r. przez spółkę B. Następnie Kolegium stwierdziło, że sprawa przechodu i przejazdu jest kwestią sporną i obecnie przed Sądem Rejonowym w Kielcach toczy się postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt I Ns 686/09 w celu ustanowienia dojazdu nie przez nieruchomość Wspólnoty, ale wyłącznie od strony ulicy N. Zatem, skoro przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest bezpośredni lub pośredni dostęp nieruchomości do drogi publicznej, a brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej skutkuje odmową ich ustalenia, to jeśli kwestia służebności przejazdu i przechodu jest kwestią sporną, będącą przedmiotem postępowania sądowego, rzeczą organu I instancji było dokonanie oceny, czy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Reasumując Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuwzględnienie istotnej okoliczności, jaką jest toczące się postępowanie sądowe, czym naruszył art. 7 i art. 77 kpa. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, spółka B. zarzuciła, że toczące się przed Sądem Rejonowym w Kielcach postępowanie I Ns 686/09 nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działkach ewidencyjnych nr 423 i 415. Postępowanie sądowe ma na celu prawne uregulowanie przechodu i przejazdu do nieruchomości nr 423, w stosunku do której skarżąca jest współwłaścicielem i jednym z wnioskodawców. Dla przyjęcia, iż teren planowanej inwestycji ma wymagany przepisami ustawy dostęp do drogi publicznej nie jest konieczne, by każda z objętych wnioskiem działek taki dostęp miała. Prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej dla działki 415 jest wystarczający dla spełnienia tego wymagania. Skarżąca spółka dodała, że w żadnym postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa nie wystąpiła o zmianę służebności ustanowionej orzeczeniem z dnia 4 listopada 1961 r., zatem, prawo to nie jest sporne i na jego treść nie ma wpływu orzeczenie w sprawie I Ns 386/09. Nawet ewentualne oddalenie wniosku o ustanowienie drogi konicznej dla działki nr 423 pozostanie bez wpływu na tytuł prawny statuujący dostęp nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981 nr 2, poz. 88). W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. W sytuacji kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienia niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcia, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ II instancji obowiązany jest dokonać tych ustaleń samodzielnie i bądź utrzymać decyzję w mocy, bądź ją uchylić i orzec w sprawie merytorycznie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji upoważnia do stwierdzenia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie zarzuca organowi I instancji jakichkolwiek braków w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Kolegium nie wskazało również, jakie czynność dowodowe, celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, powinien przeprowadzić ten organ. Jedyny zarzut jaki stawia Kolegium polega na tym, że Prezydent Miasta K. nie dokonał oceny, czy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a brak przeprowadzenia przedmiotowej oceny skutkuje niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 138 § 2 kpa by uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia konieczne jest przyjęcie, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przyjęcie, że organ niższej instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy nie daje podstaw do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 kpa, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania o jakim mowa w art. 136 kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nadto należy stwierdzić, iż całkowicie błędne jest przekonanie Kolegium, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a tym samym trzeba dokonać oceny, czy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Faktem jest, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest istnienie bezpośredniego lub pośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., a brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W przypadku zaistnienia postępowania sądowego, którego przedmiotem jest uchylenie istniejącego prawa dojącego dostęp do drogi publicznej, przed wydaniem decyzji organ istotnie winien dokonać oceny, czy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Lecz w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr 415 i 423. Z uzasadnienia Kolegium wynika, iż nie kwestionuje ono, iż dla działki nr 415 istnieje prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, przysługujący na podstawie orzeczenia nr S.A.2b2/16/65 z dnia 4 listopada 1961 r., wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych. Tym samym spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. gdyż teren, na którym projektowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Powyższego przepisu nie można traktować rozszerzająco i wymagać, by każda z działek wchodzących w skład terenu dla którego wydaje się decyzjęo warunkach zabudowy miała swój odrębny dostęp do drogi publicznej. Tymczasem jak wynika ze zgodnych oświadczeń złożonych na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. przez pełnomocników skarżącej i organu, postępowanie sądowe, które w ocenie Kolegium powoduje, iż kwestia dostępu do drogi publicznej jest kwestią sporną, dotyczy ustanowienia drogi koniecznej dla działki nr 423, a nie działki nr 415, do której ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu w orzeczeniu nr S.A.2b2/16/65 z dnia 4 listopada 1961 r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych. Dlatego postępowanie to nie może w żaden sposób doprowadzić do tego, że teren dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy może być pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Jest wręcz odwrotnie. Sensem toczącego się postępowania sądowego jest ustanowienie kolejnego źródła dostępu do drogi publicznej, a konieczność rozważenia, czy należy zawiesić postępowanie z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa istniałaby tylko wtedy, gdyby toczyło się postępowanie którego celem byłoby uchylenie prawa rzeczowego polegającego na prawie przejścia i przejazdu do działki nr 415 ustanowionego orzeczeniem nr S.A.2b2/16/65 z dnia 4 listopada 1961 r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych. Konkludując, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organ I instancji, był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe skutkuje uznaniem, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO, naruszyło również art. 138 § 1 kpa, w świetle którego, rozstrzygając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do jej załatwienia, wydając jedno z rozstrzygnięć reformatoryjnych, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej. Rozstrzygając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.