II SA/Ke 284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 marca 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpatrzeniu odwołania E. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] S., gm. Z. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z dnia 5 października 2016 r. E. M. wystąpiła do organu I instancji o wpisanie jako właściciela ww. nieruchomości spadkobierców Z. M. Organ ten, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia wniosku, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 stycznia 2017 r. W odwołaniu wnioskodawczyni podniosła, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia 31 maja 1979 r. o przejęciu nieruchomości należących niegdyś do Z. M. na rzecz państwa bez odszkodowania. Organ odwoławczy ustalił, że ww. decyzją z dnia 31 maja 1979 r. znak: [...] Naczelnik Gminy w Z. przejął na własność Państwa, bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne o pow. 2,35 ha wraz ze wszystkimi składnikami majątkowymi, położone we wsi S.- gm. Z., stanowiące działkę nr [...] , jako gospodarstwo opuszczone, którym od śmierci właściciela, tj. od około 5 lat, nikt się nie zajmował. W piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. E. M., P. M., J. M. i S. M. wystąpili do Wójta Gminy Z. o zwrot ww. gospodarstwa rolnego. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 1979 r. W wyniku jego rozpoznania ostatecznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2011 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 maja 1979 r. Decyzja ta jako ostateczna nadal funkcjonuje zatem w obrocie prawnym. Organ ustalił, że w rejestrze gruntów wsi S. z 1973 roku, w jednostce rejestrowej nr [...] działkę nr [...] o pow. 2,35 ha wykazano jako grunty we władaniu Z. M. Na podstawie ww. decyzji z dnia 31 maja 1979 r. do rejestru gruntów wprowadzono zmianę nr [...] polegającą na przeniesieniu działki nr [...] z jednostki rejestrowej nr [...] do jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów stanowiących Państwowy Fundusz Ziemi. W 1980 roku wprowadzono zmianę nr [...] polegającą na przeniesieniu ww. działki do jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów będących własnością lub przekazanych w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni produkcyjnej w S. Następnie, decyzją z dnia 31 grudnia 1980 r. Wojewoda Kielecki zatwierdził projekt wymiany gruntów na terenie wsi K. i S., w wyniku której na gruntach dotychczasowej działki nr [...] wydzielono działki nr [...] /1, [...] /2 i [...] /3 jako ekwiwalenty za grunty wniesione do wymiany. Na mocy decyzji Naczelnika Gminy w Z.u z dnia 18 października 1984 r., działka nr [...] /2 została podzielona na działki nr [...] /4 i [...] /5. Ponadto, na mocy decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 12 lipca 2013 r. działka nr [...] /3 została podzielona na działki nr [...] /6, [...] /7 i [...] /8. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków figurują następujące działki: nr [...] /1 – jako własność H. Z., M. Z., R. Z. i S. Z.; nr [...] /4 i [...] /5 – jako własność S. W. i M. W.; nr [...] /6 – jako własność T. K., G. C. i K. C.; nr [...] /7 – jako własność G. C. i K. C.; nr [...] /8 – jako własność T. K. Wszystkie ww. działki mają urządzone księgi wieczyste, w których ww. osoby wykazane są jako właściciele nieruchomości. Przywołując treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("uPgk"), a nadto § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz wskazując, że w odniesieniu do działek stanowiących niegdyś działkę nr [...] stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem wynikającym z ksiąg wieczystych, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do wykazania działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisania jako jej właścicieli spadkobierców Z. M. Żądanie wnioskodawczyni oparte jest jedynie na jej twierdzeniu, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia 31 maja 1979 r. jest nieprawomocna, ponieważ nie została jej doręczona. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest jednak uprawniony do badania prawidłowości ww. decyzji, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa, a nadto naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d uPgk poprzez wprowadzenie zmiany na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawowymi spadkobiercami Z. M., zmarłego w dniu 31 stycznia 1978 r., byli skarżąca, jej bracia – J. M., P. M. i S. M. oraz żona zmarłego – M. M.. Decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia 31 maja 1979 r. nie została im doręczona, co oznacza, że nie mogła korzystać z przymiotu ostateczności, względnie prawomocności. Nie mogła więc stanowić podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków obowiązującego w roku 1979. Zdaniem skarżącej doręczenie decyzji nie ma związku z jej ważnością czy też nieważnością. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie obejmuje więc swym rozstrzygnięciem żądania skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony przez organy administracji. Skarżąca domagała się wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na wykazaniu spadkobierców Z. M. jako właścicieli nie istniejącej obecnie działki nr [...] w obrębie 0012 S., gm. Z., podnosząc, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia 31 maja 1979 r. o przejęciu ww. nieruchomości na własność Państwa, na skutek niedoręczenia Z. M. ani jego spadkobiercom do chwili obecnej nie stała się ostateczna. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej "uPgk", ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy uPgk oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. W art. 20 uPgk ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 uPgk. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b uPgk, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, g) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, h) wpisów w innych rejestrach publicznych, i) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Ewidencja gruntów to zatem zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. W szczególności brak jest podstaw do wprowadzania w ewidencji gruntów zmian na podstawie twierdzenia wnioskodawcy, że decyzja administracyjna będąca podstawą wprowadzonej niegdyś zmiany nie była ostateczna. Decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia 31 maja 1979 r. o przejęciu działki nr [...] na własność Państwa funkcjonuje w obrocie prawnym, stanowiła podstawę zmiany nr [...] w rejestrze gruntów wsi S., a próby jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności nie przyniosły rezultatu. Organy ewidencyjne nie mają kompetencji do badania prawidłowości decyzji administracyjnych innych organów. Rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. W rozpoznawanej sprawie zamiarem skarżącej jest w istocie doprowadzenie do przywrócenia stanu sprzed 31 maja 1979 r., tj. sprzed daty wydania decyzji o przejęciu działki nr [...] na własność Państwa, w szczególności wykazanie w ewidencji spadkobierców Z. M. jako właścicieli działki nr [...] . Tymczasem po [...] roku działka nr [...] podlegała wielu zmianom w zakresie numeracji, podziału na działki ewidencyjne, jak i w zakresie prawa własności. Aktualnie działka nr [...] nie istnieje w ewidencji gruntów i budynków, a na skutek podziałów stanowi obecnie 6 działek oznaczonych w ewidencji numerami: [...] /1, [...] /4, [...] /5, [...] /6, [...] /7 i [...] /8. Wszystkie te działki mają urządzone księgi wieczyste, w których jako właściciele wykazane są osoby figurujące również w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy. Dopóki więc skarżąca nie przedstawi któregoś z ww. dokumentów źródłowych, niemożliwe jest wprowadzenie żądanej przez nią zmiany tylko na podstawie twierdzeń, że decyzja z dnia 31 maja 1979 r. nie jest ostateczna. Aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Podsumowując podkreślić należy, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów nie dokonuje zmian "z urzędu". Każda zmiana musi mieć podstawę we właściwych materiałach geodezyjnych oraz dokumentach potwierdzających wpisanie danego podmiotu jako właściciela. Wpisanie kolejnych zmian musi także być poprzedzone właściwymi materiałami geodezyjnymi oraz dokumentami i to nawet wówczas, gdy któryś w poprzednich wpisów był błędny. W razie sporu co do osoby właściciela lub współwłaściciela danej działki (nieruchomości) właściwy jest tryb postępowania przed sądem powszechnym (cywilnym). Organy administracyjne nie mogły więc uwzględnić żądania skarżącej, bo musiałoby się to wiązać nie tylko ze zmianą numerów działek i ich powierzchni ("przywróceniem" działki nr [...] ), ale także ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. ponownym ustaleniem prawa własności, a to jest wykluczone w postępowaniu ewidencyjnym, mającym charakter czysto rejestrowy. Do ewidencji można wpisać tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W ocenie Sądu organy w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji. Dodatkowo należy wyjaśnić, że nawet wadliwe działania organów w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i dokonywanych wiele lat temu wpisów nie mogą zostać automatycznie zmienione bez wystarczających dowodów. Organ ewidencyjny nie może dokonywać wpisów "odwracających" zmiany bez stosownych dokumentów wymaganych przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.