II SA/Ke 286/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2007r. sprawy ze skargi S. D .i H. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 286/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania S. i H. małż. D., utrzymał w mocy zaskarżoną przez nich decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nakazującą S.i H. D. dokonanie rozbiórki wiaty o wymiarach 4,70x5,50m, zrealizowanej na działce nr 2183 w miejscowości D., przy ul. M. , z zastrzeżeniem, że rozbiórka pokrycia dachowego winna być wykonana przez wykonawcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne i w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2.04.2004r., w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. Nr 71, poz.649). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I-szej instancji dnia 27 października 2005 r. przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o wymiarach jak wyżej, zlokalizowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem stodoły. Jej konstrukcję stanowi – od strony granicy działki – ściana murowana o długości 5,60 m i wysokości 3,5,m, natomiast od strony podwórka słup stalowy, zabetonowany w ziemi, z opartą na nim belką stalową zamocowaną w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego i stodoły. Belka ta podpiera jednospadową konstrukcję drewnianą dachu pokrytą eternitem. Konstrukcja ta wraz z pokryciem wystaje poza lico ściany usytuowanej od strony granicy działki. Podczas kontroli S.i H. D. oświadczyli, że wiatę wybudowali w 2005 r. na miejscu starej szopy drewnianej, która została całkowicie rozebrana. Ponadto w piśmie z dnia 20.11.2005r. skarżący oświadczyli, że po uprzednim dokonaniu zgłoszenia przystąpili do remontu budynku gospodarczego - stodoły. W zgłoszeniu tym na mapie sytuacyjno-wysokościowej zaznaczony był także budynek szopy, przylegający do stodoły, który także podlegał remontowi. Stwierdzili również, że ściana wiaty od strony granicy działki powstała w wyniku nadbudowy muru ogrodzeniowego od wysokości 2,2m do wysokości 3,5m. Wobec powyższego organ pierwszej instancji ustalił, iż jest to obiekt związany z produkcją rolną, uzupełniający zabudowę zagrodową, zatem rozpoczęcie budowy wymagało uprzednio zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi. Skarżący natomiast wykonali obiekt samowolnie. Organ II-giej instancji podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zgłoszenie remontu, o którym wspominają skarżący obejmowało wymianę pokrycia dachowego, obróbki blacharskie oraz ocieplenie ścian budynku gospodarczego. W rezultacie, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej na miejscu budowy, S. i H. D. wymienili drewniane ściany stodoły na murowane oraz wykonali dach i pokrycie. Ponadto, pomiędzy tym budynkiem, budynkiem mieszkalnym, a murowanym ogrodzeniem wykonali wiatę w sposób opisany wyżej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonania tego obiektu nie można zakwalifikować jako remontu, lecz jako budowę nowego obiektu od podstaw, bez wymaganego zgłoszenia. Fakt konieczności zgłoszenia zamiaru wykonania robót wynika wprost z treści art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który to przepis wymienia w enumeratywny sposób roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W analizowanym przypadku ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budynek taki można realizować na podstawie zgłoszenia. Stosownie do art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast ust.2 w/w artykułu stanowi, że jeżeli, budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż Gmina Daleszyce nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a tym samym jej zalegalizowanie. Inwestor nie posiada także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i H. małżonkowie D. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja jest dla nich krzywdząca, ponieważ roboty budowlane wykonali z dostępnych na działce materiałów budowlanych, w ciągu 1 dnia, z uwagi na warunki pogodowe, celem zabezpieczenia przed niszczeniem materiałów i sprzętu. Docelowo w tym miejscu zaplanowali wykonanie budynku gospodarczego. Obecnie nie mogą oni zalegalizować części wykonanych robót, dotyczących muru ogrodzeniowego, gdyż w przyszłości będzie on wykorzystany jako ściana projektowanego budynku gospodarczego. Z uwagi na wydaną decyzję o rozbiórce nie mogą natomiast zgłosić do Starostwa budowy budynku gospodarczego. Ponadto skarżący podnieśli w skardze, iż "niezrozumiałym jest fakt interpretowania i uzależniania zalegalizowania części wykonanych robót od planu miejscowego zagospodarowania gminy, którego opracowanie przez Urząd Gminy w D. trwa już 3 lata...., czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tak małego obiektu, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Zdaniem skarżących ustawowe przepisy, na podstawie których wydana została decyzja, odnoszą się "prawdopodobnie" do dużych inwestycji i ich interpretacja w odniesieniu do małego zadaszenia i "uzależnianie legalizacji od planu gminy i decyzji o warunkach zabudowy nie było w zamyśle ustawodawcy". Lokalizacja wiaty powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy techniczno – budowlane, a nie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, czy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, "która nie poprzedza zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mamy w sprawie do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. 03.207.2016 ze zm.), który skarżący zlokalizowali na własnej działce bez wcześniejszego zgłoszenia wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a tego Prawa – a więc samowolnie. Do oceny skutków prawnych samowoli będzie zatem miał zastosowanie przepis art. 49b, którego brzmienie w zakresie ust.1-3 jest następujące: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Redakcja cytowanego wyżej przepisu w aktualnie obowiązującym brzmieniu świadczy – w ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę - o tym, że wolą ustawodawcy było umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej jedynie w dwóch przypadkach: - na obszarach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że wzniesiony samowolnie obiekt jest z ustaleniami tego planu zgodny lub - w przypadku braku planu tylko wówczas, gdy inwestor dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy, przy czym realizowana budowa jest z tą decyzją zgodna. Przy braku spełnienia powyższych warunków, dla oceny skutków samowoli budowlanej nie ma żadnego znaczenia podnoszona w skardze okoliczność dotycząca rozmiarów inwestycji. W każdym takim przypadku - bez względu na to, czy mamy do czynienia z wiatą, czy też z dużym przedsięwzięciem budowlanym - chodzi przecież o to, że dany obiekt zrealizowany został wbrew obowiązującemu prawu, które nakazuje wznosić obiekty budowlane po uzyskaniu zgody właściwego organu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na równi z ustawą zasadniczą, ustawami zwykłymi, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 49b Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, wszędzie tam, gdzie efektu takiego nie można osiągnąć - legalizacja nie jest możliwa. Doprowadzenie do stanu zgodności z prawem oznacza zaś między innymi sytuację, w której wzniesiony samowolnie obiekt budowlany odpowiada obowiązującym aktualnie przepisom, w tym także prawu miejscowemu – jeżeli zostało ono uchwalone. Jeżeli prawo takie na danym terenie nie obowiązuje ( chodzi konkretnie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), stan powstały wskutek samowoli budowlanej można tylko wówczas uznać za zgodny prawem, jeżeli odpowiada ustaleniom ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Warunki legalizacyjne określone w art. 49b Prawa budowlanego odpowiadają w tym zakresie wymogom, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 zm.). Zgodnie z nimi, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dotyczy to również takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku), a więc może np. wymagać dokonania zgłoszenia do właściwego organu, tak jak w niniejszej sprawie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w przypadku braku planu, jest z kolei jednym z niezbędnym warunków dokonania prawidłowego zgłoszenia, a co za tym idzie niewniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany ( art. 30 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Skoro zatem na terenie, na którym wzniesiony został samowolnie obiekt budowlany nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponuje ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, decyzją o warunkach zabudowy, to – w świetle przepisu art. 49b Prawa budowlanego - nie ma możliwości doprowadzenia takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a jego rozbiórka staje się koniecznością. Wprawdzie art. 49b ust. 2 ustawy daje organom możliwość oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – co mogłoby sugerować oderwanie się do ustaleń samego planu - jednak dalsze brzmienie tego przepisu wyraźnie świadczy o tym, że nawet jeśli organ skorzysta z tej możliwości na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego, pozostaje ona beż żadnego znaczenia prawnego w dalszej jego fazie. W sytuacji bowiem, gdy inwestor buduje na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, to nie spełni nałożonych w trybie ustępu 3 obowiązków, a tym samym orzeczenie rozbiórki stanie się konieczne. Wychodząc z takiego właśnie założenia, organ I-szej instancji nie nałożył na inwestorów obowiązków o jakich mowa w art. 49b ust. 1, skoro nie było możliwe ich wykonanie. Bezspornym jest bowiem, że na obszarze na którym zlokalizowana jest przedmiotowa wiata nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie posiadają też decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Orzeczenie rozbiórki należy w tej sytuacji uznać za zgodne z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).