II SA/Ke 286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi E.M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia E. M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lutego 2012 r. orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 maja 2004 r. dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w K., przy ul. P. i ul. Ł., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków w obrębie 0005 jako działki Nr 10/4, 10/5, 16/8, 24/1, 30, 35, 40, 51/1, 51/2, 65/1 i 82/3 o łącznej powierzchni 1,4115 ha. W uzasadnieniu organ podał, że w ww. zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji w trybie art. 156 § 1 kpa jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego twierdząc, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania i wstrzymania biegu terminów w trybie art. 103 kpa. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7 i art. 77 kpa, gdyż nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy dającej podstawy do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] zgodnie z art. 149 § 1 kpa. Ponadto, zdaniem skarżącego, Prezydent Miasta K. na podstawie art. 61 § 4 kpa, pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości tylko 5 osób, co oznacza, że pozostałe osoby, które złożyły w dniu 25 maja 2004 r. wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie, nie mają interesu prawnego. Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 31 maja 2004 r. E. M., R. K., R. S., Z. L. i M. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazane wyżej nieruchomości. Jak podniósł organ odwoławczy, podstawą ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest wcześniejsze stwierdzenie (w odrębnym postępowaniu przeprowadzonym przez wojewodę) nabycia, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności do nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie - ze skargi E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] uchylającą odmowną decyzję Wojewody z dnia [...] w części dotyczącej działek wskazanych na wstępie - w sprawie stwierdzenia nabycia przez właściwy podmiot publicznoprawny prawa własności do ww. nieruchomości. Minister w części, w której uchylił decyzję, umorzył postępowanie przed organem I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania, gdyż ww. działki w dniu 31 grudnia 2008 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W ocenie Wojewody, uzyskanie prawomocnego orzeczenia w ww. sprawie stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, a to z kolei nakłada na organ administracji publicznej, w tym przypadku Prezydenta Miasta K., obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Wojewoda wyjaśnił, że znajdujące się w aktach sprawy kopie pełnomocnictw z dnia 15 września 2001 r. i 12 października 2001 r. nie dotyczą postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, lecz innych postępowań, co oznacza, że E. M. nie jest uprawniony do reprezentowania osób wymienionych w tych pełnomocnictwach w ww. sprawie. Dlatego organ I instancji nie miał podstaw do zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego osób, które nie podpisały wniosku o odszkodowanie, ani nie przedłożyły stosownego pełnomocnictwa. Żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lutego 2012 r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu strona złożyła za pośrednictwem organu I instancji, w ustawowym terminie, pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K." przesądzające tym samym o trybie (zwykłym zażaleniowym) w jakim należało rozpatrzeć sprawę, co jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek z dnia 31 maja 2004 r. nie został jeszcze rozpatrzony co do istoty, co oznacza, że żądanie wznowienia postępowania odszkodowawczego poprzez wydanie postanowienia zgodnie z art. 149 § 1 kpa, nie znajduje uzasadnienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zlecenie organowi podjęcia "właściwych czynności merytorycznych rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie decyzją" oraz obciążenie kosztami strony przeciwnej. Postanowieniu zarzucił, że zawiera ono ogólnikowe odniesienia do stanowiska strony z pominięciem "domniemań faktycznych", a jego wada powodująca nieważność tkwi w orzeczeniu "na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104". Przepisy te mogą, zdaniem skarżącego, wskazywać, że organ uchylił zaskarżone postanowienie i rozpoznał sprawę w całości we własnym zakresie co do jej istoty i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem I instancji, co nie odpowiada "rzeczywistości prawnej". E. M. stwierdził, że skoro organ z urzędu zawiesza postępowanie to pismo z dnia 26 września 2011 r. o wznowieniu nie spowodowało skutku prawnego, podobnie jak pismo Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury z dnia 20 maja 2011 r., by Prezydent Miasta podjął stosowne postępowanie w oparciu o dowody tym pismem powołane. Nie odpowiada "rzeczywistości prawnej podstawa prawna zawieszenia", gdy organ nie wystosował postanowienia o wznowieniu postępowania. Uzasadnienie orzeczenia zawiera, zdaniem skarżącego, wiele sprzeczności, co spowodowało brak ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez ich niezastosowanie spowodowało, że takie postanowienie należy uznać za wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, brakiem staranności procesowej organ nie rozpoznał zażalenia z dnia 10 lutego 2012 r. w trybie art. 156 kpa, nie uznał również za stronę postępowania Z. L. Zaskarżone postanowienie zostało pozbawione "charakteru prawnego wymaganego art. 107 § 3 kpa". E. M. wskazał, że organ miał obowiązek wznowić postępowanie postanowieniem z art. 149 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpa, gdy wystąpiła przesłanka niewyczerpania toku instancji, bowiem nie wszystkie strony brały udział w tym postępowaniu. Zwrócił także uwagę na nierówność dostępu do korzystania z prawa przez stronę "zależną od woli administracji Państwa". Wniósł także o ustalenie przez Sąd właściwości rzeczowej, "który z organów ma wydać postanowienie w trybie art. 145 kpa o wszczęciu postępowania z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako konsekwencji orzeczenia wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2000/09, gdy w sprawie niewłaściwy uznaje się PM, Miejski Zarząd Dróg, jak również Wojewoda". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie (omyłkowo) powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Procedura ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną została unormowana w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją (art. 73 ust. 4 ustawy) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa m.in. w art. 73 ust. 1 ustawy, a więc pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogę publiczną, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2005 roku. Warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wydanie przez wojewodę ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie danej nieruchomości zajętej pod drogę przez podmiot publiczno-prawny. W tej bowiem decyzji następuje ustalenie spełnienia warunków z art. 73 ust. 1 ustawy, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz powierzchni zajętej działki. Bezspornym jest, że decyzją z [...] nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wojewody z [...] nr [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości położonych w Kielcach, oznaczonych jako działki nr: 16/8, 10/4, 10/5, 82/3, 65/1, 24/1, 30, 35, 40, 51/2, zajętych pod ulicę Ł., P. i drogi wewnętrzne (bez nazwy) - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Merytoryczną podstawę obu decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1844/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na ww. orzeczenie organu II instancji. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł E. M., lecz do chwili obecnej nie została ona rozpoznana. Podkreślić należy, iż rację ma Wojewoda twierdząc, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności działek objętych wnioskiem, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Nie sposób jednak podzielić oceny organu, że w stanie faktycznym sprawy były podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku bowiem z wydaniem przez Ministra Infrastruktury opisanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności działek, objętych wnioskiem o odszkodowanie, której wykonanie nie zostało wstrzymane, stwierdzić należy, iż od tej daty, czyli w czasie podejmowania zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Kielc, brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Stanu tego nie zmieniło wniesienie przez E. M. skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani też nierozpatrzenie do tej pory skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. oddalającego skargę E. M. Wniesienie tych skarg nie wstrzymuje bowiem wykonania ostatecznych decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.), a z akt sprawy nie wynika, aby Sądy wydały postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 i 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W rezultacie stwierdzić należy, że skoro od dnia [...] brak było przesłanki uprawniającej organy do zawieszenia postępowania, to zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. To z kolei prowadzi do konieczności uchylenia tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie z pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach (wyrok w tym zakresie uzupełniono postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012r.) na art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów i wniosków skargi dotyczących wznowienia postępowania, niewłaściwego ustalenia kręgu osób zainteresowanych, zobowiązania organu do "rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie decyzją" czy ustalenia właściwości rzeczowej organów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie kontrola legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, a w związku z tym podnoszone przez skarżącego kwestie, o jakich mowa wyżej, pozostają bez znaczenia prawnego dla jej rozstrzygnięcia.