II SA/Ke 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D." Transport Osobowy D. K. na uchwałę Rady Miasta Skarżyska- Kamiennej z dnia 24 stycznia 2013r. Nr XXXIII/4/2013 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest gmina I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta Skarżyska- Kamiennej na rzecz D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D." Transport Osobowy D. K. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 stycznia 2013 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. i art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę Nr XXXIII/4/2013 w sprawie stawki za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko-Kamienna. W § 1 ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Skarżysko-Kamienna w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały podano, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D. Transport Drogowy , domagając się stwierdzenia jej nieważności w § 1, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Swoje żądanie uzasadnił tym, że w uchwale utrzymano jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, przez co nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącego. Zdaniem autora skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże (powyżej 22 miejsc) i małe (do 22 miejsc włącznie). Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanków w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu opisanej uchwały skarżący wskazał, że w okresie jej obowiązywania świadczył usługi przewozu osób na liniach regularnych Stąporków-Skarżysko-Kamienna (zezwolenie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2013, którego kontynuacją było zezwolenie nr [...] z dnia 10 stycznia 2014) oraz Skarżysko-Kamienna-Końskie (zezwolenie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nr [...]). Linie te przebiegały przez przystanki zlokalizowane na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna, w związku z tym regularnie czynił opłaty za ich korzystanie. Okoliczności te potwierdzają więc, że posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy, winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz tj. zróżnicowana. Jednocześnie wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 15 lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rada Miasta podniosła, że ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów nie jest dyskryminujące, a przeciwnie świadczy o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3169/18, jednocześnie stwierdzając, że nie można zarzutu sprzeczności z prawem uchwały opierać na nierespektowaniu uzasadnienia projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad, czy też nierespektowaniu stanowiska UOKiK-u. Podkreślono, że uchwała podjęta przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej ustaliła zgodnie z ustawą jednakową wysokość stawki opłaty. Zdaniem organu, kwestie standardu poszczególnych przystanków, wielkości taboru nie są w ustawie w ogóle wyjaśnione. Zwrócono uwagę, że od momentu wejścia w życie uchwały żaden z przewoźników korzystających z przystanków na terenie Skarżyska-Kamiennej nie kwestionował zasadności ustalenia jednolitej stawki opłat, nie składał wniosków czy skarg, co potwierdza słuszność argumentacji użytej w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie na podstawie art. 8 Ppsa. Pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka Z. Ż. – Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu w Skarżysku-Kamiennej na okoliczność prac w komisjach i procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały w tym okoliczności ustalenia stawki 0,05zł jako stawki niedyskryminującej i przedstawieniem argumentacji dotyczącej tej stawki i jej wysokości, ewentualnie o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia w/w osoby i zobowiązania do złożenia tego oświadczenia w terminie 7 dni. Prokurator wniosła o oddalenie wniosku dowodowego i przyłączyła się do skargi. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarżący jako przewoźnik wykonujący przewozy osób w obrębie Gminy Skarżysko-Kamienna i korzystający z przystanków zlokalizowanych na jej terenie, za które ponosi opłaty, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., w ocenie Sądu został zaskarżoną uchwałą naruszony. Stosownie do art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Budowa, przebudowa i remont: 1) przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina; 2) wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg, należy do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego (art. 18 u.p.t.z.). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać zarówno treść uzasadnienia uchwały jak i materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Pogląd, zgodnie z którym dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie regulację art. 16 ust. 4 u.p.t.z. delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie, obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi motywami – z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – kierowała się Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały odnosi się wyłącznie do przywołania normatywnej treści art. 16 ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 18 u.p.t.z. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników jak i nie analizował możliwości stosowania jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika tylko to, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość ustalania i pobierania od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców opłat, które stanowią jej dochód i są przeznaczone na ich utrzymanie oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych. Brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ ustalił opłatę w wysokości 5 groszy (a więc maksymalną) za jedno zatrzymanie. Rada nie przedstawiła w tym względzie żadnych dodatkowych materiałów. Wprawdzie pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka Z. Ż. – Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu w Skarżysku-Kamiennej na okoliczność prac w komisjach i procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały w tym okoliczności ustalenia stawki 0,05zł jako stawki niedyskryminującej i przedstawieniem argumentacji dotyczącej tej stawki i jej wysokości, ewentualnie o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia w/w osoby i zobowiązania do złożenia tego oświadczenia w terminie 7 dni, jednakże oświadczył, że powyższe oświadczenie zostanie dopiero sporządzone. Jednocześnie oświadczył, że Gmina nie dysponuje dokumentami z prac komisji dotyczącymi ustalenia stawki opłaty za zatrzymywanie się na przystankach, a w protokole z sesji Rady znajduje się jedynie informacja o podjęciu zaskarżonej uchwały. Oddalając wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika organu Sąd kierował się treścią art. 106 Ppsa, w którym nie przewidziano przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Natomiast nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z oświadczenia Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu w Skarżysku-Kamiennej wynika z faktu, że od oceny Sądu zależy możliwość skorzystania z powyższego środka dowodowego. Sąd uznał za niecelowe uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, w sytuacji gdy oświadczenie na które powołuje się pełnomocnik organu dopiero zostałoby sporządzone. Takie oświadczenie nie może bowiem zastąpić ani uzasadnienia uchwały ani stanowić dowodu na to, że faktycznie rada gminy przed podjęciem uchwały w sprawie stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, rozważała kwestie związane z pobieraniem wskazanych opłat z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł , nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa w pkt II wyroku. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 317 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi wraz z opłatą skarbową od dokumentu pełnomocnictwa.