II SA/Ke 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Starosty z dnia [...] znak: [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; Wojewoda decyzją z dnia[...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie pozwolenia na budowę skrzyżowania ulicy K wraz z przebudową uzbrojenia na działkach Nr [...] w O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż wnioskiem z dnia Stowarzyszenie (zwane dalej jako Stowarzyszenie) wystąpiło o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] wskazując, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez Prezydenta Miasta narusza zasady współwłasności, ponieważ w prowadzonym postępowaniu nie zostali uwzględnieni członkowie Stowarzyszenia będący uczestnikami sporu z Gminą o zasiedzenie nieruchomości o numerach działek: [...] w O. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] Powyższa decyzja została w wyniku wniesienia odwołania Stowarzyszenia uchylona i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na brak analizy co do zachowania warunków formalnych do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że wniosek nie pochodzi od strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie podnosząc, iż na [...] działek zabudowanych, 27 mieszkańców posiada akty notarialne wydane w 1939r. potwierdzające udział we współwłasności działek na których zlokalizowano inwestycję, natomiast pozostali ubiegają się przed Sądem Rejonowym w O o uzyskanie takiego tytułu. Wojewoda rozpatrując odwołanie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zbadał czy zostały zachowane warunki formalne do wniesienia wniosku o wznowienie i uznał, że Stowarzyszenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zarówno w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę jak też i w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie organu odwoławczego z zakresu działania Stowarzyszenia określonego w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz wypisów rejestru ewidencji gruntów nie wynika, że Stowarzyszenie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, których dotyczy pozwolenie na budowę z dnia [...] lub znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podniesiono również brak tytułu Stowarzyszenia do spornych działek (Nr 5 i Nr 7), o czym świadczy toczące się przed sądem postępowanie w sprawie o ich zasiedzenie. Podkreślono natomiast, że Gmina w postępowaniu o pozwolenie na budowę wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności, a w odniesieniu do działek o Nr [...]– ze stosunku zobowiązaniowego (zgoda Starostwa Powiatowego [...] ). W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie. Przedstawiło okoliczności w jakich doszło do powstania Stowarzyszenia, wyjaśniając, że reprezentuje ono 88 jej członków przed Sądem Rejonowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości będących we współwłasności osób, które nabyły własność nieruchomości zabudowanych budynkami dawnej K, której budowę rozpoczęto w 1926r. Zdaniem skarżących, nieuznawanie Stowarzyszenia jako strony przez władze administracyjne uniemożliwia pozyskiwanie środków finansowych na prowadzenie obiektów użyteczności publicznej. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za prawidłowe należy uznać wywody Wojewody odnoszące się do kwestii proceduralnych związanych ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Zasadnie podkreślono, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Spełnienie powyższych wymogów skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Stwierdzenie, że przewidziane prawem wymogi nie zostały zachowane obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Wówczas brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 kpa. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 kpa). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wadliwa ocena co do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia powoduje bezprzedmiotowość postępowania i prowadzi do jego umorzenia zgodnie z art. 105 § 1 kpa (por. Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego w: M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2000, a także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 7 B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, str. 669). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji podjął dwa wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia, zaś organ II instancji tej sprzeczności nie dostrzegł. Bezsporny jest bowiem fakt, iż organ I instancji postanowieniem z dnia[...]. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę, co świadczy o przejściu do drugiej fazy postępowania, zmierzającego do merytorycznego rozpoznania sprawy, w którym jak już wyżej podniesiono, mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia przewidziane art. 151 kpa. Zarazem organ I instancji podjął rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa, który to przepis znajduje zastosowanie, gdy organ uzna, że zachodzą przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, że na gruncie rozpoznawanej sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151, 149 § 3 i art. 105 § 1 kpa uniemożliwia Sądowi merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia z dnia [...] znak: [...] o wznowieniu postępowania, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto o art. 152 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną kwestii związanych z wymogami postępowania w sprawie wznowienia postępowania . Zwróci również uwagę na prawidłowe ustalenie adresu [...] albowiem jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, uczestnik postępowania pod wskazanym przez organ adresem nie jest znany.