II SA/Ke 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010r. sprawy ze skargi Z. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. W dniu [...] Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). W § 3 pkt 1 powołanej uchwały wskazano, iż warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wniosku, który powinien zawierać nazwę, REGON, adres szkoły niepublicznej ubiegającej się o udzielenia dotacji, numer rachunku bankowego szkoły, numer i datę wpisu do ewidencji, numer i datę decyzji w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej. Pismem z dnia 6 listopada 2009r. Z. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez zapisy § 3 pkt 1 w/w uchwały. W odpowiedzi organ podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] o nieuwzględnieniu przedmiotowego wezwania, przesyłając ją stronie przy piśmie z dnia 1 grudnia 2009r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2009r. (data wpływu – 22 grudnia 2009r.), Z. zakwestionował w/w uchwałę w części § 3 nakazującego każdorazowe wpisywanie do wniosku o udzielenie dotacji numeru REGON, numeru rachunku bankowego szkoły, numeru i daty wpisu do ewidencji, numeru i daty decyzji w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej, domagając się w tym zakresie stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżony przepis narusza, zdaniem strony, granice wyznaczone dla regulacji uchwałodawczych przez przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zakres przewidzianej tym przepisem delegacji nie może być bowiem ustalany dowolnie, ale przez pryzmat przepisu art. 90 ust. 1 tej ustawy, który uzależnia przyznanie dotacji od spełnienia warunku podania przez osobę prowadzącą szkołę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów – do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast żądanie przewidzianych kwestionowaną regulacją danych narusza zasadę równości wobec prawa, ograniczając możliwości prowadzenia szkół niepublicznych. Eliminuje bowiem a priori prawo do dotacji dla tych osób, które dopiero zamierzają uruchomić szkołę, a nie dysponują numerami: REGON, rachunku bankowego, wpisu do ewidencji oraz odpowiedniej decyzji. Zakwestionowany zapis narusza także zasady legalizmu oraz państwa prawnego (art. 7 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które z natury rzeczy muszą obejmować swoim działaniem regułę "imposibillum nulla obligatio". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż rada powiatu jest zobowiązana – na podstawie art. 90 ust. 4 o systemie oświaty – do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania. Skoro zatem ustawodawca przyznaje prawo do otrzymania dotacji osobie prowadzącej szkołę, to podanie we wniosku danych określonych w § 3 pkt 1 uchwały jest uzasadnione i zgodne z delegacją ustawową. W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009r. sygn. akt SA/Kr 1106/08. Ponadto przedmiotowa uchwała była szczegółowo badana w trybie nadzoru przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do treści § 3 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne niniejszej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą – podjętą "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania" – uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 u.s.p.). Z kolei termin do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. W takich przypadkach skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Początkiem biegu tego terminu jest zatem dzień udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – chyba że organ nie udzielił odpowiedzi w terminie miesięcznym określonym przez przepisy k.p.a. W kontekście cytowanych regulacji prawnych należy więc przyjąć, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – jeżeli w ciągu miesiąca nie zostanie przez ten organ udzielona odpowiedź na wezwanie (art. 35 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 4 u.s.p. i art. 53 ustawy p.p.s.a.). Z akt niniejszej sprawy wynika, iż Rada Powiatu została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 6 Iistopada 2009r. Przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 1 grudnia 2009r. przesłał skarżącemu uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] o nieuwzględnieniu przedmiotowego wezwania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Powiatu została wniesiona bezpośrednio do organu w dniu 22 grudnia 2009r. – a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymogi formalne konieczne do wniesienia skargi na podstawie art. 87 u.s.p. Przechodząc do kontroli wniesionej skargi należy na wstępie ocenić legitymację skargową skarżącego. W tym zakresie należy odwołać się do cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, która legitymację do zaskarżania uchwał organu powiatu opiera na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia oraz na ochronie interesu publicznego, w tym zakresie przyznając ją organom nadzoru. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały i czy interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Z uwagi na regulację powołanego art. 87 u.s.p., oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę winien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, ale także okoliczność naruszenia interesu prawnego przedmiotową uchwałą. O tym, czy dany podmiot ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Przeprowadzona w tym kontekście analiza przepisu art. 87 u.s.p. prowadzi do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie Z. nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zarówno bowiem w skardze jak i na rozprawie skarżący nie wykazał swego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Interesu tego nie sposób także wywieść z akt przesłanych przez organ, jak i z materiału dołączonego do skargi. Jednocześnie z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 24 lutego 2010r. wynika, iż na ten dzień uchwała nie narusza interesu prawnego strony, natomiast może ten interes naruszać w przyszłości. Skoro zatem ustawodawca uzależnia skuteczne wniesienie skargi na akt organu powiatu od wykazania istnienia interesu prawnego oraz jego naruszenia podjęciem zaskarżonego aktu – to nie może budzić wątpliwości, iż treść wniesionej w niniejszej sprawie skargi w powiązaniu z oświadczeniem pełnomocnika nie spełnia opisanych przesłanek. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć iż skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi i interes ten zaskarżoną uchwałą został naruszony, to i tak skarga nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Sprawa dotyczy bowiem uregulowania zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). zwanej dalej u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zarzuty zawarte w skardze dotyczą przekroczenia przez organ granic delegacji ustawowej poprzez żądanie od szkoły niepublicznej ubiegającej się o udzielenie dotacji zawarcia we wniosku o udzielenie dotacji numerów REGON, rachunku bankowego, numerów i daty wpisu do ewidencji oraz decyzji w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej. Ustosunkowując się do powyższego podnieść trzeba, iż ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. (podobnie jak w art. 80 ust. 4 u.s.o.) upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wzoru wniosku o udzielenie dotacji poprzez wskazanie zakresu danych, które powinny być w nim zawarte, nie precyzując szczegółowo zakresu wymaganych informacji. Z kolei stosownie do art. 82 ust. 1 u.s.o. uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zobowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, jest warunkiem sine qua non założenia i prowadzenia szkoły (placówki) niepublicznej. W celu uzyskania przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej konieczne jest wydanie decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego o nadaniu tej szkole uprawnienia szkoły publicznej (art. 85 ust. 3 u.s.o.). Z treści przedstawionych unormowań wynika zatem, iż zaświadczenie o wpisie do ewidencji oraz decyzja o nadaniu uprawnień szkoły publicznej potwierdzają elementarne wymagania, które musi spełniać podmiot ubiegający się o dotację z budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei konsekwencją tych danych jest żądanie numeru REGON (określającego podmiot wpisany do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie, (zob. M. Pilich -Ustawa o systemie oświaty. Komentarz do art. 90, Dom Wydawniczy ABC, 2008r. Wyd. II, a także A. Olszewski - Zasady finansowania szkół i placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów prawa, orzecznictwa i praktyki. Samorząd terytorialny z 2007r. nr 7-8, str. 83 i nast). Skoro od szkoły lub placówki mogą być żądane przez organ dotujący informacje niezbędne do prawidłowego udzielenia dotacji, to tym samym sprecyzowanie zakresu żądanych we wniosku o udzielenie dotacji informacji, które służą identyfikacji podmiotu dla potrzeb związanych z przyznaniem dotacji, uznać należy za zgodne z ustawą. Trzeba także wskazać, iż zakres danych, jaki ma zawierać wniosek o udzielenie dotacji niejako pokrywa się z zakresem danych o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom artystycznym (Dz.U. z 2004 nr 11, poz. 100 ze zm.). Okoliczność ta dodatkowo wspiera stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Analiza poddanego ocenie Sądu przepisu zaskarżonej uchwały Rady Powiatu prowadzi do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu samorządu terytorialnego nie jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę – na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.