II SA/Ke 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2007r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], nakazującą W. S. dokonanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości M, gm. M. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż na stanowiącej własność W. S. działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. M., znajduje się zrealizowany obiekt budowlany o wymiarach 6 x 9,7 + 1,5 x 3,1 m. Obiekt ten jest częściowo podpiwniczony, składa się z 4 typowych kontenerów budowlanych połączonych ze sobą śrubami. Kontenery nie są przymocowane do podmurówki, ani do ścian piwnic; ustawione są luźno. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [..] W. S. oświadczył, że roboty budowlane związane z budową piwnic i ustawieniem kontenerów zostały wykonane w 2001 r. i że traktuje ten obiekt jako tymczasowy i planuje go rozebrać za 2 lata, ponieważ zamierza na tej działce wybudować dom mieszkalny. Postępowanie przeprowadzone w tej sprawie przez organ I instancji zakończyło się decyzją organu II instancji z dnia [...], uchylającą postanowienie organu I instancji z dnia [...] wydane w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz decyzję rozbiórkową tego samego organu z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia tych aktów było nałożenie w uchylonym postanowieniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bez sprecyzowania o jakie dokumenty chodzi. Rozpoznając sprawę ponownie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nakazał W. S. wstrzymać roboty budowlane związane z budową tymczasowego obiektu budowlanego z powodu realizacji budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie postanowieniem tym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności realizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego tj: a). czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego; b). oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do dnia [...]. Ponieważ inwestor w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązku wynikającego z w/w postanowienia, decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. S. dokonanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości M gm. M. W tak ustalonym stanie faktycznym Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt nie może być traktowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w trakcie oględzin w dniu [...] sam inwestor zeznał, że wszystkie roboty związane z budową przedmiotowego obiektu zostały zrealizowane w 2001 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego obiektu nastąpiło w dniu [...] Wówczas to inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Dlatego dołączona do odwołania kserokopia decyzji z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nie daje możliwości do uznania tego obiektu jako tymczasowego przeznaczonego na czas trwania budowy, ani też wstrzymania nakazu rozbiórki. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu wynika wprost z treści art. 29 Prawa budowlanego, który to przepis wymienia w enumeratywny sposób budynki, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy, jednak ich budowa uzależniona jest od posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę innego obiektu w chwili rozpoczęcia budowy obiektu tymczasowego. Uwzględniając wskazane okoliczności Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadne było wstrzymanie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponieważ W. S. w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, zasadnie organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał mu dokonanie rozbiórki obiektu tymczasowego. W skardze na tę decyzję W. S. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 kpa poprzez niepełne powołanie podstawy prawnej decyzji oraz art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes prawny strony, 3. błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do wniosku, iż nie można traktować spornego obiektu jako przeznaczonego do czasowego użytkowania. W uzasadnieniu pierwszego z zarzutów skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r. (IV SA 2276/2001, ONSA 2004/2 poz. 63), z którego wynika, że o charakterze obiektu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyduje tylko jego przeznaczenie do czasowego użytkowania i położenie na terenie budowy. W pojęciu teren budowy mieści się natomiast nie tylko działka, na której realizowana jest budowa, ale i teren do tej działki przyległy, jeżeli inwestor ma prawo do jego wykorzystania w tym celu. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organy pominęły, że proces realizacji robót budowlanych przy budynku docelowym może być rozciągnięty w czasie, co z przyczyn finansowych ma miejsce w wypadku inwestora. Sporny budynek jest zapleczem techniczno-magazynowym tej inwestycji i bez wątpienia ma charakter tymczasowy, bo służy do przechowywania zgromadzonych materiałów, a z chwilą rozpoczęcia budowy domu posłużyłby również jako pomieszczenie socjalne dla wykonawcy i dozorcy. Dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu stanowiłoby dla skarżącego niepowetowaną stratę finansową, czego konsekwencją byłaby konieczność rezygnacji przez niego z planów inwestycyjnych, co unicestwiłoby rodzinne plany zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Świadczy to o naruszeniu przez organy administracji wyrażonej w art. 7 kpa zasady ogólnej dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadniając dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji brak jest przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania, co jest sprzeczne z wymogami jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, określonymi w art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 10 kpa, przez wybiórcze potraktowanie przez organy obu instancji obowiązku ustalenia stron postępowania, czego skutkiem było przyznanie przymiotu strony tylko jednemu z sąsiadów nieruchomości inwestora położonej w M. gm. M. oznaczonej nr ewidencyjnym [...], z pominięciem pozostałych sąsiadów. Uchybienie to powoduje, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź który dawał podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją takiego zakresu kontroli przeprowadzanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest m. in. i to, że strona może zgłaszać zarzuty wskazujące na naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, na każdym etapie postępowania, w tym również na rozprawie. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, między innymi z powodu wskazanego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m. in. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z przytoczonych przepisów wynika, że samo stwierdzenie przez sąd istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż do tego konieczne jest jeszcze aby stwierdzona przesłanka wznowienia stanowiła naruszenie prawa procesowego. Dla oceny czy i która z przesłanek wznowienia stanowi równocześnie naruszenie prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b u.p.p.s.a. konieczne jest dokonanie podziału tych przesłanek na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (oczywiście prawa procesowego) i na takie, którym nie da się przypisać tej cechy. Do pierwszej grupy należy zaliczyć przesłanki wznowienia o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 - 4 i w art. 145a § 1 kpa. Pozostałe przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego należą do drugiej grupy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przesłanek jest miarodajna dla działania wojewódzkiego sądu administracyjnego i daje mu możliwość uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999, III SA 4728/97, OSP 2000/1/16 z aprobującą glosą J. Zimmermanna, OSP 2000/1/16, który nie stracił waloru aktualności również na gruncie obecnie obowiązujących, przytoczonych wyżej przepisów). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd dopatrzył się istnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która stanowi równocześnie obiektywne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a. W przepisach prawa budowlanego pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2. Definicja ta jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż sprawa ta nie dotyczy pozwolenia na budowę, lecz nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W takiej sprawie o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego decydują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 28 tego kodeksu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W relacji do artykułu 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. VII SA/Wa 1298/05, LEX nr 206467). W orzecznictwie NSA został wyrażony pogląd, że nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej i to z takim zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 694/04, LEX nr 175376). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Z przedstawionych wyżej uwag wynika, że koniecznym w sprawie było rozważenie, czy o przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i o zapadających w nim decyzjach i postanowieniach, nie powinni być zawiadomieni również pozostali, poza L. K., sąsiedzi nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości M. Tymczasem organy administracji rozpatrujące sprawę całkowicie pominęły tę kwestię, nie wyjaśniając nawet istotnych wątpliwości jakie nasuwają się przy próbie oceny jakie nieruchomości sąsiadują z działką inwestora i w jakiej odległości od przedmiotowego obiektu budowlanego się znajdują. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż określona w przepisach prawa materialnego (tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U.02.75.690 ze zm.) odległość budynków od granicy może powodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości co powoduje, że właściciele takich nieruchomości mogą mieć interes prawny w postępowaniu mającym na celu legalizację obiektu budowlanego położonego na nieruchomości sąsiedniej zwłaszcza wtedy, gdyby w wyniku takiego postępowania miało nie dojść do orzeczenia rozbiórki takiego spornego obiektu. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do celów projektowych wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany położony jest na trzech różnych działkach oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Potwierdza to również dołączona do akt sprawy decyzja Starosty z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (k. II-8 akt administracyjnych). Z załącznika graficznego do protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] wynika natomiast, że przedmiotowy obiekt znajduje się na jednej tylko działce nr [...] i jest oddalony od sąsiedniej działki nr [...] o 2,30 metra. Z jedynego znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem [...] jest L. K. Żadnych innych dokumentów pozwalających stwierdzić jakie jest rzeczywiste usytuowanie przedmiotowego obiektu względem sąsiednich działek i do kogo one należą - w aktach nie ma. W efekcie należy stwierdzić, że organy administracji nie tylko nie podjęły próby ustalenia pełnego kręgu stron niniejszego postępowania, ale również nie zebrały materiału dowodowego, niezbędnego do ustalenia wszystkich stron. Organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły w ten sposób ogólną zasadę postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 7 kpa, a także sprzecznie z art. 77 § 1 kpa, nie zebrały w sposób wyczerpujący całego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w razie ustalenia przez organ wszystkich stron postępowania, mogło się okazać, że niektóre z nich nie brały udziału w sprawie. Takie z kolei ustalenie świadczyłoby o naruszeniu przez organy administracji prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z powodu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy przy tym stwierdzić, że okoliczność, iż wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa), nie jest przeszkodą do uchylenia zaskarżonej decyzji (porównaj w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, który Sąd w niniejszym składzie w całości podziela). Wskazane wyżej okoliczności spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c). u.p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, uchyleniu podlegała również poprzedzająca zaskarżony akt decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca W.S. dokonanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości M. gm. M. Została ona bowiem wydana w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Ze względu na to, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było m.in. zarzucone przez samego skarżącego naruszenie prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z powodu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Sąd nie mógł się ustosunkować do pozostałych zarzutów skargi. Dopiero bowiem po prawidłowym ustaleniu wszystkich stron niniejszego postępowania, ponownym przeprowadzeniu postępowanie administracyjnego i wydaniu decyzji administracyjnej odpowiadającej wynikom tego postępowania, w razie jej ponownego zaskarżenia będzie ona mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Wadliwie, bo bez udziału wszystkich stron przeprowadzone postępowanie administracyjne, nie może bowiem być podstawą merytorycznej kontroli wydanej w jego wyniku decyzji, skoro udział w nim wszystkich stron może sprawić, że rozstrzygnięcie sprawy będzie odmienne od dotychczasowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 153 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 740 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego.