II SA/Ke 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A o ponowne rozpatrzenie decyzji własnej z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej W uzasadnieniu wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia 22.09.2014r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: AU-II.6730.224.2013/AS o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową w kondygnacji podziemnej, na działkach nr ewid.: O, P, R w rejonie ulicy [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości A, zarzucając organowi brak odniesienia się do wszystkich uwag zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w piśmie z dnia 20.08.2014r. Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w 5 sędziów z dnia 4.12.1995r. o sygn. akt VI SA 20/95, w której wskazano, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Tymczasem analiza akt sprawy, w tym wypisów z rejestru gruntów, nie dokumentuje, aby Wspólnota Mieszkaniowa bloku mieszkalnego położonego przy A była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji lub terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji, lub posiadała inne prawa rzeczowe będące podstawą do żądania przyznania przymiotu strony w postępowaniach prowadzonych zarówno przed organem I instancji, jak też przed organem II instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło ponadto, że odwołanie (bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Mając na względzie powyższe wymogi Kolegium wskazało, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości A nie wykazała istnienia związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowaną decyzją z dnia 22.09.2014r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji należało umorzyć prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z dnia 22.09.2014r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję Kolegium z dnia 19.01.2015r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A. W uzasadnieniu powołano się na uprzednio wydaną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla działek oznaczonych nr ewid.: O, P, R, wskazując że jeżeli decyzja z dnia [...] "nie została skierowana do stron postępowania (mieszkańców bloku [...] 22), to – decyzja [...] została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie – wobec tego albo decyzja [...] nie została skierowana do wszystkich stron, albo decyzja [...] jest decyzją nieważną". Skarżąca zwróciła także uwagę na wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 2.06.2014r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji własnej z dnia [...] (w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej). W konsekwencji powyższe sprostowanie stanowi integralną cześć decyzji organu I instancji – w związku z czym w ocenie strony powinno być rozpoznawane przez Kolegium łącznie ze sprawą której to sprostowanie dotyczy, tj. ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] W skardze podniesiono także kwestię braku dostępu ww. działek do drogi publicznej – z uwagi na decyzję podziałową nieruchomości. Końcowo zarzucono Prezydentowi Miasta brak podpisania wykazu stron postępowania do decyzji z dnia 28.01.2011r. oraz [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 28 oraz 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium z dnia [...], którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – umorzono postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A z siedzibą o ponowne rozpatrzenie decyzji Kolegium z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] Tym ostatnim rozstrzygnięciem ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową w kondygnacji podziemnej, na działkach nr ewid.: O, P, R w rejonie ulicy [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia 19.01.2015r. wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa bloku mieszkalnego położonego przy ul. A nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji lub terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji, ani nie posiada innych praw rzeczowych będących podstawą do żądania przyznania przymiotu strony w postępowaniach prowadzonych zarówno przed organem I instancji, jak też przed organem II instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium. Nadmienić przy tym trzeba, że wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji ostatecznej złożyły wspólnym pismem Wspólnoty Mieszkaniowe A i B. Decyzją z dnia 22.09.2014r. Kolegium, po rozpatrzeniu ww. wniosku obu Wspólnot, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] (K-IV-572). Odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy złożyły Wspólnoty Mieszkaniowe A i B (K-IV-587, K-IV-588). Przedmiotowe wnioski zostały jednakże rozpatrzone w sposób odmienny, jako że: - decyzją z dnia 16.01.2015r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej B, utrzymało w mocy ww. decyzję własną z dnia 22.09.2014r. (K-IV-627), - decyzją z dnia [...] Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A o ponowne rozpatrzenie decyzji własnej z dnia 22.09.2014r. (K-IV-624) W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] wymagało ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy na działkach nr ewid. O, P, R w rejonie ulicy [...]. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca – co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] (K-II-116), skierowanej nie tylko do Wspólnoty Mieszkaniowej B (K-IV-118), ale również do Wspólnoty Mieszkaniowej A, reprezentowanej przez I. F. (K-IV-117). Ponadto, jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] – część graficzna, budynek przy ul. A usytuowany jest na działce nr D, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr R, objętą liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji (odcinek B-C). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia Kolegium o tym, że z analizy akt sprawy nie wynika, "aby Wspólnota Mieszkaniowa bloku mieszkalnego położonego przy ul. A była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji lub terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji" zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80. K.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. W konsekwencji błędne ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszają także art. 107 § 3 K.p.a., ustanawiający w tym zakresie stosowne wymogi. Opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż przesądziły o braku uznania po stronie skarżącej Wspólnoty przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu – z naruszeniem art. 28 K.p.a. W oparciu o powyższe – błędne – ustalenia wydano, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że o przymiocie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sprawach z zakresu warunków zabudowy przesądza przepis art. 28 K.p.a. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 2.03.2007r. o sygn. akt OSK 347/06, LEX nr 340207). Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego w zakresie legitymacji procesowej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wynika, że podstawą uczestnictwa właściciela nieruchomości (nieruchomości sąsiedniej) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest art. 28 K.p.a. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 28.05.2001r. o sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001/4/146, wskazano, że z faktu uznania decyzji o warunkach zabudowy za decyzję administracyjną wynika taki skutek, że krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu w charakterze strony określa przepis art. 28 K.p.a. Natomiast w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25.09.1995r. o sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Wychodząc od stwierdzenia że decyzja o warunkach zabudowy określa w sposób wiążący m. in. dopuszczalny rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska, NSA wskazał, że niewątpliwie wkracza ona w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przytoczone wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wskazania Sądu oraz zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy i rozpozna – mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 28 K.p.a. – wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej A z siedzibą w Kielcach o ponowne rozpatrzenie decyzji własnej z dnia [...], wydając w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt II orzeczenia – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.