II SA/Ke 292/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów we wznowionym postępowaniu uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 20 marca 2019 roku znak: [...]. Decyzją z [...] r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu we wznowionym postępowaniu sprzeciwu prokuratora Prokuratury Rejonowej w Końskich od własnej decyzji ostatecznej z 29 stycznia 2018 r. w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza S. z 13 października 2017 r. i nakazania K. S. i M. S.jako współwłaścicielom odpadów zgromadzonych na działce nr ew. [...] położonej w Stąporkowie usunięcie tych odpadów zgodnie z przepisami prawa i w ustalonym w decyzji terminie, na podstawie art. 184 § 1 i 2 w zw. z art. 186 w zw. z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wznowienie postępowania nastąpiło na skutek sprzeciwu złożonego przez prokuratora w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Prokurator podniósł, że w toku śledztwa o sygn. [...] ujawniono istotne dla postępowania w sprawie administracyjnej nowe okoliczności i dowody nieznane organowi II instancji w momencie wydawania decyzji. Stwierdzono bowiem, że na portalu internetowym [...] przedsiębiorca [...] oferował do sprzedaży tworzywa sztuczne po upadłej firmie recyklinowej. W związku z tym, Z. D. czuł się właścicielem tych odpadów i dysponował nimi jak właściciel, zatem to on powinien być odpowiedzialny za ich usunięcie w trybie art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zdaniem Kolegium, ogłoszenia sprzedaży plastików i innych tworzyw sztucznych, czy też przedmiotów zgromadzonych na ww. nieruchomości, jak również korespondencja smsowa prowadzona pomiędzy Z. D. a K. S., dołączona do sprzeciwu prokuratora, nie stanowią istotnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż okoliczność ich ujawnienia na etapie prowadzonego przez organ II instancji postępowania z odwołania Z. D. od decyzji Burmistrza S. z 13 października 2017 r., nie zmieniłaby rozstrzygnięcia Kolegium z 29 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu tej decyzji (uchylającej decyzję I instancji i nakazującej usunięcie odpadów K. S. i M. S. w miejsce Z. D.), SKO zakwestionowało pogląd Burmistrza, że nabycie nieruchomości w trybie licytacji komorniczej przez Z. D. skutkować będzie obligatoryjnym wskazaniem nowego właściciela jako posiadacza odpadów. Zgodnie z zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach definicją, posiadaczem odpadów może być także ich wytwórca i to na nim w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek usunięcia odpadów. Odpady zostały natomiast wytworzone przez K. S. i M. S. i są pozostałością po prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była przedmiotem licytacji komorniczej, bez zgromadzonych na niej odpadów, które nie są częścią składową nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Kolegium podniosło, że kwestia tego, czy Z. D. zamieszczając na portalu internetowym oferty sprzedaży tworzyw sztucznych, czuł się ich właścicielem nie zmienia faktu, kto był wytwórcą odpadów. Dodatkowo także ewentualne dysponowanie przez osoby nieposiadające tytułu prawnego do odpadów, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 22 lutego 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że posiadaczami odpadów na nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w S., a zatem również zobowiązanymi do ich usunięcia, są K. i M. S., podczas gdy z okoliczności ujawnionych w toku postępowania, a mianowicie z faktu nabycia od nich wymienionej działki z odpadami w drodze licytacji komorniczej oraz wystawienia odpadów na sprzedaż za pośrednictwem ogłoszeń zamieszczonych w Internecie oraz częściowej ich sprzedaży w taki sposób wynika, że za posiadacza odpadów, a zarazem zobowiązanego do ich usunięcia winien być uznany Z. D. Podnosząc tak sformułowany zarzut Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wskazując dodatkowo, że decyzja Kolegium z 22 lutego 2019 r. nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, gdyż jeszcze przed wniesieniem przez Prokuratora skargi, w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. S., została ostateczną decyzją SKO z 20 marca 2019 r. utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania tego rodzaju, że koniecznym stało się uchylenie decyzji podjętej w granicach kontrolowanej sprawy, chociaż nie objętej skargą. Jak zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, decyzja z 22 lutego 2019 r. nie jest decyzją ostateczną. Z akt wynika bowiem, że decyzją z 20 marca 2019 r. Kolegium utrzymało ją w mocy - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. S. Formalnie rzecz ujmując, w takim stanie faktycznym, skarga winna być skierowana do decyzji z 20 marca 2019 r., gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zastrzeżenie to nie dotyczy wprawdzie prokuratora, jednak tylko wówczas, kiedy nie jest on stroną w sprawie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tym przypadku. Niezależnie jednak od tej uwagi zauważenia wymaga, że w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a., ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady ustanowionej w § 1. Jeżeli bowiem stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie przekazuje skargi wraz z aktami sprawy sądowi, lecz rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę (art. 54a § 1 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd, który przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi (art. 54a § 2 p.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika zatem, że w przypadku, gdy od decyzji organu nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to strona dokonuje wyboru co do środka zaskarżenia, a mianowicie, może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, bądź z pominięciem tej procedury, wnieść skargę do sądu. Realizacja tak opisanego uprawnienia nie nastręcza problemów, jeśli w sprawie nie ma innych zainteresowanych, bądź jeżeli dokonany przez stronę wybór nie pozostaje w sprzeczności z tym, jakiego dokonały pozostałe strony, które również nie zgadzają się z decyzją, od której w toku instancji administracyjnej nie przewidziano odwołania, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie kolizyjne sytuacje rozstrzygnięte zostały przez ustawodawcę w art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a., który w sposób jednoznaczny dał pierwszeństwo wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przed rozpoznaniem skargi przez sąd, jeżeli choć jedna strona postępowania administracyjnego taki wniosek złoży. Zasada pierwszeństwa rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obejmuje przy tym wszystkie przypadki, w których jedna strona składa wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zaś druga – skargę do sądu na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., bez względu na to, który z tych środków zaskarżenia wniesiony był wcześniej. W sytuacji złożenia przez jedną ze stron wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ winien zatem wstrzymać się z podjęciem decyzji do czasu, aż pozostałe strony w procesowy sposób nie wyrażą swojej woli co do wyboru środka zaskarżenia, a więc nie złożą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo nie wniosą skargi do sądu, bądź nie upłyną terminy przewidziane dla każdej ze stron do złożenia wniosku lub skargi. Ponieważ skarga składana jest za pośrednictwem organu administracji, informacja, czy strona skargę złożyła, zawsze będzie dla organu dostępna. Wstrzymanie się od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest konieczne w celu uniknięcia sytuacji, do jakiej doszło w kontrolowanej sprawie, w której SKO załatwiło sprawę decyzją ostateczną z 20 marca 2019 r. na skutek wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo tego, że zgodnie z art. 54a § 1 zdanie drugie p.p.s.a, faktycznie złożone zostały dwa wnioski, bo tak Kolegium winno potraktować skargę wniesioną później przez prokuratora. Z akt wynika bowiem, że decyzję z 22 lutego 2019 r. prokurator otrzymał w dniu 27 lutego 2019 r., a więc termin do wniesienia skargi upływał mu 29 marca 2019 r. Skarga nadana została za pośrednictwem poczty 25 marca 2019 r., tj. tego samego dnia, w którym prokuratorowi doręczona została podjęta przez SKO decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie, które zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami wynikającymi z art. 52 § 3 p.p.s.a., prokurator zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sytuacja jaka zaistniała w sprawie, wynikła niewątpliwie z naruszenia przez SKO art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a. Dlatego wychodząc z założenia, że strona nie może ponosić negatywnych skutków prawnych w postaci pozbawienia prawa do sądowej kontroli kwestionowanego aktu na skutek wadliwego działania organu, Sąd uznał, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi Prokuratora Rejonowego – jako wniesionej od decyzji nieostatecznej. Decyzja z 22 lutego 2019 r., wobec której złożona została skarga zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. (i żądanie w tym zakresie prokurator podtrzymał na rozprawie) nie mogła jednak podlegać merytorycznej kontroli, właśnie z tego powodu, że nie ma waloru ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej w tym przypadku decyzją SKO z [...] r. Dostrzegając nietypowy procesowy charakter rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 135 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z 20 marca 2019 r. podjęta została w granicach kontrolowanej sprawy i w ocenie Sądu uchylenie tej właśnie decyzji, podjętej przedwcześnie, doprowadzi do wyeliminowania uchybień art. 54a § 1 i 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Organ powinien bowiem wniesioną przez prokuratora skargę rozpoznać jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatrzyć sprawę po raz wtóry wraz z wnioskiem złożonym przez K. S. Od wydanej decyzji, odnoszącej się do wszystkich zarzutów złożonych przez obie strony, a nie tylko przez jedną z nich, przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego na ogólnych zasadach. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.