II SA/Ke 294/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak: SKO.PS-80/1112/340/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 8.04.2024 r. znak: SKO.PS-80/1112/340/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z 16.01.2024 r. znak: MOPR-ŚRDM.5211.10837.1.2024 w przedmiocie odmowy przyznania D. Z. (zwanej dalej "stroną") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. J. K. (matka). W uzasadnieniu decyzji SKO, wskazując inne powody niż podnoszone przez organ I instancji, przytoczyło art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), dalej "u.ś.w.", zauważając jednocześnie iż wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który strona nadała w placówce pocztowej 29.12.2023 r., wpłynął do MOPR w Kielcach dopiero 2.01.2024 r. i wobec tego – z uwagi na treść art. 61 § 3 K.p.a. – przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zastosowanie miały przepisy obowiązujące od 1.01.2024 r. Datą złożenia wniosku jest bowiem data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), nie zaś data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Jest to o tyle istotne, że od 1.01.2024r. obowiązują nowe zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z treści przepisów ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 t.j.), zwanej dalej "u.ś.r.". W rezultacie, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony zostanie po dniu 31.12.2023 r. – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – prawo do świadczenia należy ustalić na podstawie nowych przepisów, które obowiązują od 1.01.2024 r. W tym zakresie SKO wskazało, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjnej przysługuje m.in. matce albo ojcu, bądź innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nowe zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które weszły w życie od dnia 1.01.2024 r. dotyczą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy zauważył, że skoro strona złożyła w styczniu 2024 r. po raz pierwszy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (była zatrudniona w okresie od 22.08.2022 r. do 31.12.2023 r.), nie jest to kontynuacja wcześniej otrzymywanego świadczenia – i należało zastosować nowe przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się z kolei do przedłożonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 11.03.2021 r., zgodnie z którym matka strony została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31.03.2023 r., organ odwoławczy przytoczył: - art. 10 ustawy z dnia 9.03.2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw - dalej "u.z.u.o.k.k.", zawartej w ustawie z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uchyla się art. 15h ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - dalej "u.sz.r.", - art. 23 pkt 3 u.z.u.o.k.k., który wszedł w życie 6.08.2023 r. i z którego wynika, że zmiana wprowadzona treścią tego przepisu dotyczyła wszystkich orzeczeń o niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 15h u.sz.r., których okres ważności: upłynął do dnia 31.12.2020 r., upłynął w okresie od dnia 1.01.2021 r. do dnia 31.12.2021 r., a także upłynął w okresie od dnia 1.01.2022 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie niniejszego przepisu, - art. 1 ustawy z 19.12.2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2023 r. poz. 2768), z którego wynika, że orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100,173, 240, 852, 1234 i 1429), które zachowało ważność na podstawie art. 23 ustawy z 9.03.2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 852 i 1429) w brzmieniu dotychczasowym, albo którego okres ważności upłynął po dniu 5.08.2023 r. i przed dniem 30.09.2024 r. zachowuje ważność do 30.09.2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Mając na uwadze, że matka strony nie posiada nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, SKO wskazało, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 19.12.2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności jej orzeczenie ( z 11.03.2021 r.) o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane do 31.03.2023 r. na podstawie ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zachowuje ważność do dnia 30.09.2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. W tym zakresie organ zauważył jednak, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie znajdujących zastosowanie w odniesieniu do złożonego wniosku przepisów obowiązujących od 1.01.2024 r. jest okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast jak wynika z akt sprawy legitymująca się ww. orzeczeniem matka strony ma 84 lata. Tym samym nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie wieku osoby nad którą sprawowana jest opieka. Końcowo SKO pouczyło stronę, że istnieje możliwość ubiegania się o nowowprowadzone od 1.01.2024 r. świadczenie wspierające. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: - art. 63 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.ś.w. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących od 1.01.2024 r. jest możliwość sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy matka skarżącej jest osobą starszą, a zatem spełnione zostały warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie przez SKO okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. W swojej istocie argumentacja skargi sprawdza się do zarzutu, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona nadała w placówce pocztowej 29.12.2023 r. (k. 1a akt administracyjnych) – wobec czego zastosowanie w sprawie znajdują, na podstawie przepisów intertemporalnych u.ś.w., dotychczasowe, tj. obowiązujące przed 1.01.2024 r. regulacje u.ś.r. – na podstawie których możliwe jest przyznanie tego świadczenia bez względu na wiek osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, przy czym nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.ś.w. – z uzasadnieniem, że matka skarżącej jest osobą starszą, wobec czego, zdaniem autora skargi, zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że jakkolwiek kwestie związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., to z dniem 1.01.2024 r. weszła w życie wydana 7.07.2024 r. u.ś.w., która zmieniła brzmienie m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Tym samym, opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia (tak jak to jest w niniejszej sprawie, w której matka strony ma 84 lata) zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, ustawodawca zawarł w u.ś.w. przepis art. 63 ust. 1 – powoływany tak przez SKO, jak i autora skargi – stanowiący, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31.12.2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, ustalając zakres zastosowania ww. przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 u.ś.w., należy również uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (obejmujących również świadczenie pielęgnacyjne – art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W konsekwencji, omawiany przepis intertemporalny należy rozumieć w ten sposób, że jedynie w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1.01.2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy, rozpatrując ten wniosek po 1.01.2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023 r. ( por. wyrok WSA w Gliwicach z 12.07.2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 433/ 24 dostępny w CBOSA) W rezultacie kluczowe dla oceny legalności decyzji SKO było ustalenie prawnie relewantnej – w kontekście cyt. regulacji – daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – który co prawda został nadany za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej 29.12.2023 r., jednak do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach wpłynął dopiero 2.01.2024 r., co wynika z pieczęci prezentaty (k. 2 akt administracyjnych). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, trafnie powołanymi przez SKO, wobec braku nowego orzeczenia, dotychczasowe orzeczenie matki strony o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane do 31.03.2023 r. na podstawie ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zachowuje ważność do dnia 30.09.2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne (okoliczności niesporne). Jak wynika z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego spraw o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę) – który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów K.p.a. wynika natomiast, że zdarzenie w postaci "złożenia pisma", odróżnia się od zdarzenia w postaci "nadania pisma" (art. 57 § 5 K.p.a.). Z kolei oba te zdarzenia zawierają się w szerszym pojęciu "wniesienia podania", użytym w przepisie art. 63 § 1 K.p.a. Mając na uwadze to, że zgodnie z przepisem art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie (wniosek) strony jest data doręczenia organowi administracji publicznej żądania (podania), należało przyjąć, że złożenie wniosku w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma miejsce w dniu jego faktycznego otrzymania przez organ. Co prawda, rację ma autor skargi, twierdząc na str. 10 jej uzasadnienia, że zgodnie z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe. W podniesionej w tym zakresie argumentacji nie uwzględniono jednak tego, że cyt. przepis należy interpretować w kontekście całej treści przepisu art. 57 K.p.a. Regulacja ta odwołuje się bowiem do terminów procesowych, obejmujących pewien okres czasu, oznaczonych w określonych jednostkach czasu (dniach, tygodniach, miesiącach). Przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. pełni zatem rolę gwarancyjną dla strony w tym sensie, że umożliwia jej zachowanie, wymaganego przez przepisy prawa, terminu do wniesienia środka prawnego (np. wniosku), czy środka zaskarżenia (np. odwołania), jeżeli niezachowanie tego terminu może mieć negatywne następstwa dla osoby składającej podanie. Terminy do wnoszenia podań określane są poprzez wskazanie określonego okresu czasu np. 7 dni, 14 dni, 1 miesiąc (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2017 sygn. akt I SA/Wa 1919/16, dostępny j.w.). Tut. Sąd, w pełni akceptując przedstawiony powyżej pogląd, stwierdza że powoływany w skardze przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania do określenia istotnej w niniejszej sprawie daty złożenia wniosku, zwłaszcza że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (na stosowanie której ustawy wskazuje autor skargi) prawo do świadczeń rodzinnych (w tym do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W rezultacie ten ostatni przepis odwołuje się do innego rozumienia instytucji "terminu", niż przepis art. 57 K.p.a. Termin jest bowiem określany za pomocą konkretnego zdarzenia, nie zaś okresu czasu, czy konkretnej daty kalendarzowej. Takim zdarzeniem jest "wpłynięcie wniosku", mającego charakter tzw. terminu początkowego – którego nadejście powoduje określone skutki prawne dla strony. Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec takiej redakcji omawianych przepisów nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, ponieważ decydujące znaczenie ma data, w jakiej takie żądanie (wniosek) wpływa do organu administracji publicznej. Pojęcie "złożenia wniosku" nie zostało zdefiniowane, zatem jego wykładnia powinna korespondować z brzmieniem art. 61 K.p.a. regulującym datę otwarcia postępowania na żądanie (wniosek) strony. Tym samym datą złożenia wniosku jest data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), a nie data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Dopiero bowiem z datą doręczenia wniosku organowi zaczynają się materializować konkretne uprawnienia albo obowiązki dla wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa materialnego – gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu załatwianej sprawy administracyjnej. Odmienna interpretacja, zaprezentowana w skardze, prowadziłaby do sytuacji, w której organ, nie wiedząc o wszczęciu postępowania administracyjnego, do czasu doręczenia żądania (wniosku) strony, pozostawałby w zwłoce z przyczyn od niego niezależnych i narażony byłby na zarzut przewlekłości/bezczynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 31.05.2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1491/21, dostępny j.w.). Z wyszczególnionych wyżej przyczyn, przesądzających o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie obowiązujących przed 1.01.2024 r. regulacji u.ś.r., nie mógł również odnieść skutku podniesiony w skardze zarzut nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 o sygn. akt K 38/13, w którym wskazano że nie ma znaczenia wiek, w którym powstała niepełnosprawność, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Orzeczenie to – jak autor skargi sam zauważył – zostało bowiem wydane na gruncie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i z tego względu, wobec konieczności zastosowania do wniosku – z datą wpływu do organu 2.01.2024r. – strony nowych regulacji, tj. u.ś.w. (nieobjętych analizą Trybunału) nie znajdowało odniesienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Ubocznie wskazać trzeba, że nawet gdyby przyjąć stanowisko strony co do tego, że relewantną prawnie w niniejszej sprawie jest data nadania wniosku w Urzędzie Pocztowym (29.12.2023 r.), to – kierując się treścią cyt. już art. 63 ust. 1 u.ś.w. – nie sposób uznać, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed 1.01.2024 r. Podkreślić bowiem trzeba, co zresztą przyznał autor skargi na str. 9 jej uzasadnienia, że cyt. "pracodawca wyraził zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z dniem 31.12.2023 r., po wykorzystaniu urlopu". W tym kontekście brak spełnienia wymaganej przez u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.