II SA/Ke 295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] znak: [...] przyznającą S. S. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 77,50 zł. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w dniu 26.11.2009r. S. S. złożył w MOPS w O. wniosek o udzielenie pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania." Organ pierwszej instancji przyznając wnioskodawcy wskazaną na wstępie pomoc wskazał, że zgodnie z ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w tym zakresie może być przyznana osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód takiej osoby nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca w toku postępowania uściślił, że z uwagi na uczulenie na wiele produktów żywnościowych zainteresowany jest pomocą finansową, a nie gotowym posiłkiem wydawanym w stołówce. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że S. S. spełnia warunki do objęcia pomocą w zakresie dożywiania. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji S. S. podniósł, że na złożony w dniu 26.11.2009r. wniosek organ przyznał mu zasiłek celowy na grudzień 2009r., pomijając miesiąc listopad, przez co naruszył art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucił również organowi ustalenie wysokości zasiłku celowego na podstawie wewnętrznego zarządzenia Dyrektora MOPS (stawka 2,50 zł za posiłek), nie uwzględnił zaś zarządzeń Prezydenta Miasta O. (stawka 4,50 zł za posiłek). Kwestionowanej decyzji, jako decyzji uznaniowej zarzucił brak wyjaśnień w zakresie rozdysponowania posiadanych środków finansowych na pomoc w formie zasiłku celowego. Podważył również zasadność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 1.02.2010r. S. S. uzupełnił odwołanie domagając się ustalenia liczby kuchni jaką dysponuje MOPS w O., czy osoby spożywające posiłek na stołówce MOPS są równo traktowane, kosztów wsadu surowca w celu przygotowania jednego posiłku, okresu, na jaki udzielana jest tego rodzaju pomoc, czy MOPS otrzymuje od Prezydenta Miasta środki finansowe na żywność, oraz okresu, na jaki MOPS przyznaje pomoc na dożywianie dzieci uczęszczających do szkoły. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2010r. SKO zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu odniesienie się do zarzutów strony. W piśmie z dnia 3.03.2010r. organ pierwszej instancji wskazał, że pomoc w postaci zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w listopadzie 2009r. otrzymało 69 osób samotnie gospodarujących na kwotę 5.072,50 zł i 152 rodziny na kwotę 33.622,50 zł, zaś w grudniu 2009r. 166 osób samotnych na kwotę 11.265 zł i 206 rodzin na kwotę 71.909,50 zł. Wszyscy klienci otrzymali kwotę zasiłku wynikającą z przemnożenia ustalonej zarządzeniem Dyrektora MOPS w O. z dnia 16 lutego 2009r. kwoty 2,50 zł jako dziennej stawki zakupu posiłku lub żywności przez jedną osobę i przez liczbę dni danego miesiąca. Organ pierwszej instancji poinformował, że MOPS w O. dysponuje jedną kuchnią, zaś koszt wsadu surowca dla dwudaniowego obiadu jest taki sam dla wszystkich klientów MOPS spożywających posiłek na stołówce MOPS i wynosi 3,50 zł. Decyzje dla osób korzystających z pomocy w naturze, tj. spożywających posiłek w stołówce MOPS wydawane są na okres dłuższy niż 1 miesiąc (maksymalnie na 6 miesięcy). Obiady w stołówce MOPS finansowane są w 40% z budżetu Gminy, a w 60% z budżetu centralnego. Decyzje dotyczące pomocy dla dzieci uczęszczających do szkoły wydawane są na okres od stycznia do czerwca oraz od września do grudnia danego roku kalendarzowego. Rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 1, 4 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby. Organ wskazał, że S. S. zamieszkuje wspólnie z rodzicami i siostrą, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z uwagi na brak dochodu nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Od 2008r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc w zakresie dożywiania", pomoc ta ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne zaś nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje także spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie faktyczne decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., dlatego po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego uchybienia te zostały wyeliminowane w decyzji drugoinstancyjnej. Organ wyjaśnił, że z uwagi na istotę zasiłku celowego jako jednorazowego świadczenia na zaspokojenie konkretnej potrzeby życiowej nie mógł on zostać przyznany z mocą wsteczną, tj. na listopad, zwłaszcza że decyzja, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, została wydana w dniu [...]. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia zarządzeń Prezydenta Miasta określających cenę jednego posiłku w kuchni MOPS na kwotę 4,50 zł, organ wyjaśnił, że zarządzenia te zostały wydane w wyniku delegacji zawartej w uchwałach Rady Miasta dotyczących usług opiekuńczych i Środowiskowego Domu Samopomocy w O. Kolegium wskazało ponadto, że oprócz obiadów wydawanych w stołówce oraz posiłków przygotowywanych dla ŚDS kuchnia MOPS dostarcza posiłki do Ośrodka Interwencji Kryzysowej oraz kilkudziesięciu osobom niepełnosprawnym do miejsca zamieszkania. Cena obiadu dowożonego do domu podopiecznych wynosiła w 2009r. 5,30 zł (wsad do kotła 3,50 zł), a w 2010r. 9,50 zł (wsad do kotła również 3,50 zł). Dla klientów ŚDS cena posiłku wynosi 3,50 zł, zaś dla klientów OIK obiad jest bezpłatny. W kwestii nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. rygor ten może zostać nadany również ze względu na ważny interes strony. Ma to szczególne znaczenie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, albowiem przyznane świadczenie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10, art. 78 i art. 81 k.p.a. organ wyjaśnił, że koszyk dóbr i usług, z którego przeprowadzenia dowodu domagał się wnioskodawca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia 9.12.2009r.), służy właściwym organom stanowiącym prawo do ustalenia progu interwencji socjalnej. Z kolei próg interwencji socjalnej służy do określenia kryteriów dochodowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył S. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie, decyzji obu instancji. Skarżący podniósł, że zarówno zaskarżoną decyzję, jak i kilka innych decyzji w sprawie jego odwołań od rozstrzygnięć podejmowanych z zakresu pomocy społecznej, wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie z udziałem tych samym pracowników organu odwoławczego. Zasiadanie w składzie orzekającym SKO tych samych osób, które już wcześniej zasiadały w składach orzekających tego organu rozpatrując odwołania tej samej strony od decyzji tego samego organu pierwszej instancji, stanowi w ocenie skarżącego naruszenie przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, co prowadzić powinno do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), względnie jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Odnosząc się do meritum zaskarżonej decyzji S. S. powtórzył zarzut odwołania ustalenia wysokości zasiłku celowego w oparciu o wewnętrzne zarządzenie Dyrektora MOPS, w sytuacji gdy z wyjaśnień MOPS wynika, że koszt wsadu do kotła wynosi 3,50 zł, zaś w zarządzeniach Prezydenta Miasta koszt jednego posiłku dziennego to 4,50 zł i 5,30 zł. W ocenie skarżącego Dyrektor MOPS przekroczył zakres swoich uprawnień samodzielnie obniżając stawki. Skarżący powołał się na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli z października 2009r., z którego wynika, że MOPS w O. wydawał fikcyjne decyzje, czym wprowadzał w błąd Urząd Wojewódzki. Ponadto skarżący powtórzył zarzut odwołania dotyczący pominięcia w decyzji organu pierwszej instancji miesiąca, w którym został złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zarządzenia Prezydenta Miasta O., na które powołuje się skarżący, dotyczą ceny obiadu przygotowanego w kuchni MOPS, nie zaś pomocy pieniężnej, o którą skarżący wnioskował. W dniu 21.06.2010r. S. S. złożył pismo procesowe, przy którym załączył kserokopię decyzji z dnia 21 stycznia 2010r. o przyznaniu I.P. świadczenia w formie niepieniężnej w postaci zapewnienia na okres od 13.01.2010r. do 30.06.2010r. wyżywienia – jednego posiłku dziennie – w stołówce MOPS w O. Wartość przyznanej pomocy stanowi kwotę 3,50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 1 lit c ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wskazanych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym, niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci zakupu produktów żywnościowych. Natomiast art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom wskazanym w art. 3 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem wskazało, że pomoc w zakresie dożywiania jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kontrola decyzji uznaniowej polega na ustaleniu, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w zakresie dożywiania. Wysokość przyznanego świadczenia zależy jednak od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003r., sygn. I SA 3205/02 LEX nr 160209). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w wysokości 77,50 zł. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponował MOPS w O. i wskazujące liczbę osób objętych pomocą jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 77,50 zł nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku celowego nie była niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc i mieściła się w granicach udzielanej przez organ pomocy. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy stawek wynikających z zarządzenia Prezydenta Miasta O. (z dnia 9 czerwca 2009r. Nr II/389/2009) podkreślić należy, co już uczynił organ drugiej instancji, że zarządzenie to nie dotyczy pomocy przyznawanej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zarządzenia powyższe (a wcześniej zarządzenie z dnia 6 listopada 2008r. Nr II/797/2008 zmieniające zarządzenie z dnia 30 maja 2008r. Nr 371/2008) wydane zostały na podstawie delegacji zawartej w uchwałach Rady Miasta dotyczących usług opiekuńczych i Środowiskowego Domu Samopomocy w O. Poza tym dotyczą one obiadu przygotowywanego w kuchni MOPS, nie zaś pomocy pieniężnej na zakup żywności. Poza sporem jest, że koszt wsadu do kotła w kuchni MOPS wynosi 3,50 zł. Z załączonej do pisma procesowego z dnia 21.06.2010r. kserokopii decyzji wynika, że wartość przyznanego świadczenia w formie niepieniężnej w postaci jednego posiłku dziennie w stołówce MOPS wynosi 3,50 zł. Biorąc jednak pod uwagę, że koszt przygotowania obiadu wynosi 1 zł, co wynika z kalkulacji ceny jednego obiadu w kuchni MOPS (załącznik nr 6 do zarządzenia nr II/389/2009) w okresie od 1.06.2009r. do 31.12.2009r.), nie można zarzucić organom, że przyjmując do obliczenia kwoty świadczenia w formie pieniężnej stawkę 2,50 zł ustaloną przez Dyrektora MOPS, przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu wartość posiłku spożywanego na miejscu w stołówce MOPS może być wyższa niż wartość posiłku obliczona na potrzeby świadczenia w formie pieniężnej. W przypadku bowiem świadczenia pieniężnego MOPS nie ponosi kosztów przygotowania posiłku (personel, energia elektryczna, gaz, woda). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi wprawdzie, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, jednak z treści art. 39 ustawy wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest to zatem świadczenie przyznawane "za okres". W świetle powyższego przepis art. 106 ust. 3 ustawy nie został naruszony. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów o wyłączaniu pracowników tego organu od orzekania w sprawie. Przyczyny wyłączenia pracownika organu kolegialnego uregulowane są w art. 24 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Skarżący nie określił, który z przypadków wyłączenia pracownika organu wymienionych enumeratywnie w § 1 pkt 1 – 7 oraz § 3 art. 24 dotyczy przedmiotowej sprawy. Powołał się jedynie ogólnie na przepisy ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Ustawa ta jednakże nie reguluje kwestii związanych z wyłączaniem członka kolegium od orzekania. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy (uchwalany przez zgromadzenie ogólne kolegium). Z samego faktu brania udziału w rozpoznawaniu innych indywidualnych spraw tej samej strony, nie wynika aby pracownik organu kolegialnego miał być wyłączony od rozpatrzenia sprawy. Subiektywne poczucie braku obiektywizmu nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu lub pracownika. Powołana przez skarżącego uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. II GPS 2/06, jak również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. P 57/07, dotyczą kwestii wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, tzn. w sytuacji gdy kolegium wydało decyzję w pierwszej instancji, strona zaś zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Bezzasadny jest również zarzut zignorowania przez organ odwoławczy dotyczącego działalności MOPS w O. wystąpienia pokontrolnego NIK z października 2009r. Wystąpienie to nie dotyczy bowiem świadczeń z pomocy społecznej będących przedmiotem niniejszego postępowania. Z dokumentu tego wynika, że kontrola dotyczyła wywiązywania się Gminy z zadań na rzecz pomocy osobom uprawnionym do alimentów i co należy podkreślić, pomimo uchybień, NIK wyraziła pozytywną ocenę wykonywanych przez Urząd Miasta O. zadań w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.