II SA/Ke 295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi A.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata P.G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Starosta S. ustalił odszkodowanie: - w wysokości 1 692,75 zł. za udział 3/4 części przysługujący A. P. w prawie własności nieruchomości położonej w W. gm. S., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 446/9 opow. 0,0190 ha, która na podstawie decyzji tego organu z dnia 02.10.2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Gminy S., - w wysokości 564,25 zł. za udział 1/4 części przysługujący S. P. w prawie własności nieruchomości położonej w W. gm. S., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 446/9 o pow. 0,0190 ha, która na podstawie decyzji tego organu z dnia 02.10.2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Gminy S.. Jednocześnie organ zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie odszkodowania w kwocie wymienionej w pkt. 1 i 2 do depozytu sądowego w ciągu 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu, a następnie przekazania niniejszego odszkodowania do depozytu sądowego. Organ orzekł także, iż odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 3, ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Wojewoda na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. D. umorzył postępowanie odwoławcze od w/w decyzji Starosty S. W uzasadnieniu podał, iż w trakcie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że A. P. i S. P. są osobami nieżyjącymi i nie przeprowadzono postępowań w sprawie nabycia spadku po w/w osobach. Decyzją z dnia [...] Starosta S. orzekł o ustaleniu odszkodowania za udział 3/4 części przysługujący A. P. w prawie własności przedmiotowej nieruchomości i za udział 1/4 części przysługujący S. P. w prawie własności tej nieruchomości, która na podstawie decyzji tego organu z dnia 02.10.2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Gminy S.. Powyższa decyzja została skierowana również do A. D., która w dniu 31.01.2011 r. wniosła do Wojewody ego odwołanie od w/w decyzji Starosty S. z dnia [...] W odwołaniu A. D. podniosła, że decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych, a wartość przedmiotowej nieruchomości powinna być oszacowana na kwotę 110.000 zł. A. D. nie przedłożyła żadnych dowodów ani dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ zwrócił się do A. D. o doręczenie dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 4.03.2011r. A. D. poinformowała m.in., że toczy się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po jej mamie i bracie. Na potwierdzenie powyższego załączyła kopię wniosku w sprawie stwierdzenia nabycia spadku opatrzonego pieczęcią z datą wpływu 07.03.2011r. złożonego w Sądzie Rejonowym w Wodzisławiu Śląskim. Umarzając postępowanie odwoławcze organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., aczkolwiek w razie, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. Organ dodał także, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ wyjaśnił, że stronami w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) są: dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust 4 f cyt. ustawy), a także inwestor. Z uwagi na śmierć osób legitymujących się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej nr KII A/00006409/5, tytuł prawny do w/w nieruchomości mogą uzyskać spadkobiercy zmarłych stosownie do k.p.c. A. D. poinformowała, że złożyła do sądu wniosek w tej sprawie. Jednakże z treści tego pisma wynika, że wniosek został skierowany do Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim Wydziału Ksiąg Wieczystych i dotyczy wpisania jej do księgi wieczystej jako spadkobiercy zmarłych rodziców. Nie jest to zatem wniosek o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Spadkobiercy powinni wystąpić do właściwego sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego i uzyskać postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, lub sporządzić u notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Taki dokument jest niezbędny m.in. do wykazania w niniejszym postępowaniu prawa własności do nieruchomości. Organ podniósł także, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. Tym samym informowanie osoby o prowadzonym postępowaniu i kierowanie do niej korespondencji nie jest tożsame z uznaniem danej osoby za stronę postępowania. Powołując wyrok z dnia 02.02.2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 1682/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podkreślono, iż organ II instancji nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia na orzeczenie organu I instancji przez podmiot który nie ma przymiotu strony danego postępowania administracyjnego organ II instancji winien postępowanie odwoławcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, iż Starosta S. winien rozważyć konieczność weryfikacji z urzędu przeprowadzonego postępowania i wydanej w sprawie decyzji, z uwagi na niezastosowanie trybu przewidzianego przez prawo dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. D. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu i dodała, iż ma interes prawny w tej sprawie. Skarżąca dołączyła do skargi kserokopie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po swojej mamie A. P. i bracie S. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżąca nie ma przymiotu strony. Z ustaleń organu wynika, iż skarżąca poinformowała organ odwoławczy, że złożyła do sądu wniosek w sprawie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po dotychczasowych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, jednakże z treści tego pisma wynika, że wniosek został skierowany do Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim Wydziału Ksiąg Wieczystych i dotyczy wpisania jej do księgi wieczystej jako spadkobiercy zmarłych rodziców. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest to wniosek o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, w związku z czym spadkobiercy powinni wystąpić do właściwego sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego i uzyskać postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, lub sporządzić u notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Taki dokument jest niezbędny m.in. do wykazania w niniejszym postępowaniu prawa własności do nieruchomości. Skoro zatem skarżąca takim dokumentem się nie legitymuje to nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, a w konsekwencji postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Organ odwoławczy przedstawił w tym zakresie szerokie rozważania teoretyczno - prawne dotyczące instytucji umorzenia postępowania odwoławczego, które to rozważania Sąd w pełni akceptuje. Zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia pozostaje jednak ustalenie czy w stanie faktycznym sprawy niniejszej znajduje uzasadnienie zastosowanie tej instytucji. Innymi słowy, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały wystarczające i uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem A. D.. Rozpocząć należy od podkreślenia, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy jak i materialny. Procesowy, albowiem tylko osoba uczestnicząca faktycznie w postępowaniu może być stroną w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca brała czynny udział w postępowaniu z powołaniem się na okoliczność, iż jest córką A. P. i siostrą S. P. – nieżyjących dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a zatem stwierdzić należy, iż była stroną tego postępowania w ujęciu procesowym. Natomiast pojęcie strony w ujęciu materialnym, wiązać należy z konkretnym przepisem prawa z którego wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki. Z materiału zebranego w sprawie wynika, iż skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, iż jest domniemanym spadkobiercą nieżyjących dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Okoliczności tej jednak nie udokumentowała stosownym dowodem (np. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku). Całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy niniejszej wskazuje, iż ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada przymiotu strony są przedwczesne. Nie budzi wątpliwości, iż uruchomienie procedury odwoławczej nastąpiło w związku z żądaniem podmiotu, który był stroną w ujęciu procesowym w postępowaniu przed organem I-szej instancji. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy winien zweryfikować twierdzenia tego podmiotu, iż przysługuje mu przymiot strony z powołaniem się przy tym na okoliczność, że jest domniemanym spadkobiercą dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Weryfikacja ta jest o tyle istotna, iż sprawa niniejsza dotyczy ustalenia odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. Stosownie do art. 12 ust.4f. wspomnianej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I –szej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4b w/w ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Trzeba podkreślić, iż wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość która stała się z mocy prawa własnością podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - obliguje zatem organy orzekające do szczególnie starannego ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony. Tylko bowiem w przypadku, gdy organy pomimo wyczerpania wszystkich dostępnych środków prawnych nie będą w stanie ustalić spadkobierców dotychczasowych właścicieli nieruchomości zastosowanie znajdzie tryb i zasady ustalania i wypłaty odszkodowania właściwe dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym – art. 12 ust.5 specustawy drogowej w zw. z art.133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu podkreślić należy, iż dokonując wykładni celowościowej, a więc mającej na względzie cel wydania danego aktu, trzeba wziąć pod uwagę m.in. zapisy zawarte w uzasadnieniu projektu specustawy drogowej, zgodnie z którym intencją wydania tej ustawy, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. Chodzi także o szybkość procedowania w zakresie objętym jej regulacją. Wskazać jednak należy, iż nie zwalnia to organów od ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z odszkodowaniem za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym jest miarodajne o tyle, o ile organ uzasadni, że pomimo podjętych działań ustalenie spadkobierców dotychczasowych właścicieli nieruchomości nie jest możliwe. Ubocznie odnotować trzeba, iż inną rzeczą jest ustalenie odszkodowania a inną wypłata ustalonego świadczenia, będąca konsekwencją takiej decyzji. Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy specustawy drogowej, ustalenie właściciela (właścicieli) przedmiotowej nieruchomości determinuje zatem uznanie lub odmowę uznania skarżącej za stronę. Do czasu gdy ustaleń takich organ nie poczyni, nie można ocenić czy status taki skarżąca posiada. Na gruncie sprawy niniejszej strona wskazuje bowiem na swój interes prawny wywodzony z faktu, iż jest domniemanym spadkobiercą dotychczasowych właścicieli, natomiast go nie dokumentuje. W tej szczególnej sytuacji prawnej i faktycznej - w realiach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy winien dokonać oceny czy krąg podmiotów będących stronami w sprawie został przez organ I-szej instancji prawidłowo ustalony, co determinuje treść rozstrzygnięcia odwoławczego. Organ winien w szczególności dokonać oceny, czy organ I-szej instancji poczynił starania w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron w sprawie. W przypadku, gdy materiał dowodowy nie będzie wystarczający dla jednoznacznego ustalenia tych okoliczności, winien decyzję organu I-szej instancji uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ustaleń takich w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie poczynił, stąd też uchylenie zaskarżonej decyzji stało się konieczne i uzasadnione. Organ winien również rozważyć czy w realiach tej konkretnej sprawy, nie występują przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a., a więc czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (stwierdzenie nabycia spadku po dotychczasowych właścicielach przedmiotowej nieruchomości). W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania i eliminując popełnione dotychczas uchybienia. Z podniesionych względów uznając zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 ustawy p.p.s.a.