II SA/Ke 296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. II SA/Ke 296/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...], orzekające o zwróceniu skarżącemu wniosku o wydanie dowodu osobistego z powodu nieuiszczenia przez niego opłaty wynikającej z przepisu art. 36a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że obowiązek uiszczenia opłaty, stanowiącej równowartość kosztów wydania dowodu, nakłada przepis art. 36a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wysokość opłaty, tryb jej uiszczenia oraz warunki i zakres ulg i zwolnień od opłat zostały natomiast określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego. Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 261 § 1 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone, organ administracji publicznej wyznaczy termin do wniesienia tej należności, a jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi. Zgodnie zaś z art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty, która została określona w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego, na kwotę 30 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku R. S. nie występują okoliczności wskazane w § 2 cyt. Rozporządzenia, uzasadniające zwolnienie od opłaty za wydanie dowodu osobistego, dlatego organ gminy wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty wyznaczając siedmiodniowy termin do dokonania czynności. Pomimo wezwania R. S. nie uiścił należnej opłaty za wydanie dowodu, wobec czego postanowienie Wójta Gminy o zwrocie wniosku nie jest dowolne lub niezgodne z prawem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S. podnosząc, że nie dokonuje wymiany dowodu osobistego dobrowolnie, a czyni to w wykonaniu obowiązku nałożonego przez Państwo, dlatego też zobowiązanie go do uiszczenia opłaty za wymianę dowodu jest niezgodne z prawem. Skarżący podkreślił, że ustawa wyraźnie precyzuje, kiedy należy wymienić dowody, przy czym dowód osobisty zachowuje ważność przez dziesięć lat, pod warunkiem zaznaczenia okresu ważności w dokumencie. W przekonaniu J. S. w przypadku braku określenia terminu dowód pozostaje ważny bezterminowo. Co więcej, zdaniem skarżącego "rząd" nie określił przyczyny wymiany dowodów, zaś zmuszanie obywatela do wymiany dowodu tożsamości na swój koszt jest sprzeczne z Konstytucją "dotyczącą wolności osobistej". Złożył wniosek, aby Sąd "zgodnie z ustawą z dnia 30.11.2000r. § 2pkt 1" zwolnił go z opłaty administracyjnej za wymianę dowodu osobistego z powodu jego wady technicznej, czyli "nie odpowiadającej polskiemu rządowi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, iż R. S. nie neguje wysokości opłaty, natomiast jego zdaniem sprzeczny z prawem pozostaje sam fakt jej nałożenia. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 261 § 1 i 2 k.p.a., stosownie do którego, jeżeli strona nie uiściła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności, przy czym jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Kwestie dotyczące wydania dowodu osobistego zostały uregulowane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – ( Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz.993 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z brzmienia przepisu art. 36a ustawy jednoznacznie wynika, iż wydanie dowodu osobistego zostało uzależnione od uiszczenia należnej opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Tym samym, mamy w takim wypadku do czynienia z opłatą, "która zgodnie z przepisami powinna być uiszczona z góry", o jakiej mowa w art. 261 § 1 kpa. Wysokość opłaty za wydanie dowodu osobistego została zaś określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego (Dz. U. z 2000 r. Nr 105 poz.1110 ze zm.) i wynosi 30 zł. Przepis § 2 cyt. Rozporządzenia określa przy tym zamknięty katalog podmiotów zwolnionych od wniesienia opłaty, do których - co prawidłowo ustalił organ – skarżący się nie zalicza. W szczególności, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzi przypadek określony w § 2 pkt 1 rozporządzenia, tzn. że "stary" dowód osobisty R.S. dotknięty jest wadą techniczną – jak przyjmuje się w skardze. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy zatem podkreślić, że skoro przepisy uzależniają wydanie dowodu osobistego od uiszczenia opłaty, przy czym po stronie skarżącego nie występują okoliczności uzasadniające zwolnienie go od jej ponoszenia, prawidłowo postąpił organ I instancji wzywając R. S. do uiszczenia tej opłaty i wyznaczając termin do dokonania czynności, a następnie – po bezskutecznym jego upływie - zwracając wniosek w oparciu o art. 261 § 2 kpa. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ocenił także, czy w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 261 § 4 pkt 1-3 k.p.a., zgodnie z którym pomimo nieuiszczenia należności organ jest zobligowany do załatwienia podania, w przypadku gdy za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity oraz gdy podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. Obowiązek rozpatrzenia podania ustanowiony w art. 261 § 4 k.p.a. ma charakter wyjątku i przypadki określone w powyższym przepisie nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. W szczególności, jeżeli za rozpatrzeniem podania przemawiają względy społeczne lub ważny interes strony, muszą one podlegać skonkretyzowaniu. R. S. nie zamieszkuje za granicą, natomiast obowiązek wymiany dowodu został nałożony na wszystkich obywateli RP i pozostaje w ich indywidualnym interesie z uwagi na fakt, że z dniem 31 grudnia 2007 r. dotychczasowe dowody tracą ważność. Nie można także przyjąć, aby termin do dokonania czynności miał w tym przypadku charakter zawity, czego wymaga art. 261 § 4 kpa ( tzn. taki, po upływie którego żądanie strony wygasa). Obowiązek wymiany dowodów osobistych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. wprowadziła ustawa z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz.U.02.183.1522), a przepis zawierający ten obowiązek (art. 2 ust.2 tej ustawy) zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2003 r. Określone w nim terminy wymiany dowodów ( różne w zależności od daty ich wydania) nie mają jednak charakteru zawitego i nie oznaczają, że "starego" dowodu osobistego nie będzie można wymienić po dniu 31 grudnia 2007 r. Z tą datą jednak – jak wynika z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 113, poz. 733 ze zm.) – tracą ważność dowody osobiste wydane przed 1 stycznia 2001 r. i taki jedynie jest skutek prawny złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego po 31 grudnia 2007 r. Wspomnieć także wypada, że termin utraty ważności dowodów osobistych był przez ustawodawcę dwukrotnie zmieniany: w pierwotnej wersji ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. określony został na dzień 31 grudnia 2005 r., potem przedłużono go do 31 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 1998 r., nr 113, poz. 716) i aktualnie – do 31 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 108, poz.1227). Na tej wersji jednak ustawodawca prawdopodobnie nie poprzestanie, gdyż na uchwalenie oczekuje projekt nowelizujący ustawę, o jakiej mowa wyżej, przedłużający termin ważności dowodów osobistych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. – do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu projektu podaje się, że "z powszechnie dostępnych informacji wynika, że z ustawowego obowiązku wymiany dokumentów tożsamości nie wywiązała się jeszcze znaczna część obywateli. W związku z powyższym, mając na uwadze, że osoby, które dotychczas nie dopełniły omawianego obowiązku - najprawdopodobniej skorzystają z możliwości wymiany dokumentów w ostatniej chwili, za uzasadnioną należy uznać prolongatę terminu wymiany o rok, tj. do końca grudnia 2008 r. Dzięki temu uda się uniknąć ewentualnego paraliżu jednostek odpowiedzialnych za realizację ww. spraw." W rezultacie Sąd uznał, że organ nie miał żadnych podstaw, aby zastosować przepis art. 261 § 2 kpa i wydać skarżącemu dowód osobisty pomimo nieuiszczenia przez niego należnej opłaty. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, podnieść należy że wprawdzie wymiana dowodów następuje w wykonaniu obowiązku nałożonego na obywateli przez Państwo, jednak w ocenie Sądu obowiązek ten mieści się w ramach ingerencji dopuszczalnej i zakreślonej ramami wyznaczonymi przez Konstytucję RP. Państwo jako suweren jest bowiem uprawnione do nakładania na obywateli obowiązków uzasadnionych racjonalną potrzebą, przy czym warto mieć na uwadze fakt, że opłata za wydanie dowodu osobistego stanowi jedynie równowartość kosztów jego wydania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na skutek wstąpienia Polski do Unii Europejskiej powstała konieczność dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego, a co za tym idzie do wycofania z obrotu aktów prawnych niezgodnych z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Aktualnie dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość osoby, poświadczającym obywatelstwo polskie oraz uprawniającym obywateli polskich do przekraczania granic państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw nie będących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, uznając ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granicy. Wobec faktu, że powyższe uprawnienia wynikają z przynależności do Unii Europejskiej, dokument uprawniający do korzystania z tych przywilejów musi również pozostawać w zgodzie z przepisami wspólnotowymi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.