II SA/Ke 297/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. sprawy ze skargi E. W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz E. W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. solidarnie kwotę 440 ( czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu złożonego przez A. M. - pełnomocnika E. W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. - odwołania od decyzji Starosty z dnia [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w R. w obr. [...] - [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał tę decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. W dniu [...] - następcy prawni byłej właścicielki nieruchomości - wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...]. W uzasadnieniu swojego żądania wskazali, iż nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] i w dacie wywłaszczenia oznaczona była jako działki nr [...]. Wskazali, iż mimo upływu [...] lat do chwili obecnej żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia na tej nieruchomości nie rozpoczęto. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy i wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] pow. [...] ha, objętej KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że konieczne jest jednoznaczne określenie przedmiotu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Starosta wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 216 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., obr. [...], oznaczonych jako działki nr [...] - o pow. [...], powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, obj. KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten ustalił, iż orzeczeniem z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. została wywłaszczona nieruchomość, oznaczona wówczas jako pgr. [...] o pow. [...], które w wyniku kolejnych podziałów i zmian w operacie ewidencji gruntów odpowiadają częściom działek nr [...] położonych w obr. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa oraz części działki nr [...] obr. [...], stanowiących własność Gminy. Zgodnie z treścią orzeczenia wywłaszczeniowego, parcele te były niezbędne Skarbowi Państwa pod budowę stopnia wodnego na rzece W. w R., którego lokalizacja została zatwierdzona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] znak: [...] "o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...]". Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] znak: [...] o lokalizacji szczegółowej na budowę stopnia wodnego i zalewu w R. Starosta wskazał, że w celu odnalezienia załącznika graficznego zwrócił się do różnych urzędów o odszukanie go i przesłanie lecz uzyskał informację, że urzędy nie dysponują tymi aktami. W celu dokładnego określenia przedmiotu postępowania została sporządzona mapa podziału działki nr [...]. Organ dalej wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2005r. oględzin stwierdzono, że "wnioskowana do zwrotu część działki [...]", odpowiadająca obecnie działkom nr [...] - w części zachodniej zagospodarowana jest drogą z płyt betonowych biegnącą wzdłuż zalewu /promenadą spacerową/ oraz ogrodzeniem, bramą wjazdową i drogą do budynków zaplecza technicznego zapory na rzece W. Przez nieruchomość przebiega od ul. [...] do budynków zaplecza technicznego droga wraz z chodnikiem. W pozostałej części działka zagospodarowana jest zielenią wraz z nasadzeniami kwiatów i krzewów ozdobnych, znajdują się również na niej hałdy żwiru i ziemi oraz słup przesyłowy wysokiego napięcia. Hałdy żwiru i ziemi mają tymczasowy charakter, związany z remontem zapory wodnej. Pismami z dnia 9 sierpnia 2005r. i 14 października 2005r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.- Inspektorat w R. poinformował Starostwo, że na w/wym. nieruchomości znajdują się piezometry służące do ciągłego sprawdzania poziomu wody gruntowej od strony wody górnej zbiornika wodnego oraz do badania stopnia filtracji wody przez ziemny korpus stopnia wodnego, kanalizacja deszczowa wraz z ujęciem wód powierzchniowych z terenu prawego brzegu zbiornika wodnego i że urządzenia te zostały wybudowane łącznie z budową stopnia wodnego w 1973r. Starosta wskazał, że na podstawie analizy złożonych przez RZGW w K. - Inspektorat w R. dokumentów: planu sytuacyjnego, rejonu zapory czołowej wraz z lokalizacją sieci piezometrów oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie stopnia wodnego na rzece W., ustalił, że urządzenia zlokalizowane na "przedmiotowej" działce zostały wybudowane wraz z budową stopnia wodnego na rzece W. i stanowią część infrastruktury towarzyszącej zaporze, niezbędnej dla jej prawidłowego funkcjonowania. Przebiegający przez działkę dojazd do budynków zaplecza jest zaznaczony na mapie z 1975r. Skoro więc cel wywłaszczenia, jakim była budowa stopnia wodnego na rzece W. w R. wraz z niezbędną infrastrukturą /urządzenia zapory/ został zrealizowany w ciągu 8 lat od wywłaszczenia, nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1, umożliwiające uznanie wymienionych w sentencji decyzji działek za zbędne na cel wywłaszczenia. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili, iż żądali zwrotu całej wywłaszczonej decyzją z dnia [...] nieruchomości o powierzchni [...]ha., a Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o mniejszej powierzchni, że odmowa ta jest niezasadna bowiem na nieruchomości nie został zrealizowany cel, jakim była budowa zapory, zaś istniejące na niej: droga z płyt, chodnik, ogrodzenie, brama wjazdowa, zieleń i hałdy nie wiadomo kiedy powstały. Zakwestionowali także fakt umieszczenia na działce piezometrów, podnosząc, że w ogóle nie wiadomo, czy i gdzie one się znajdują. Wojewoda zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu przytoczył pokrótce przebieg postępowania, przytoczył treść art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i za organem I instancji ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa stopnia wodnego, granice lokalizacji określiła pierwotnie decyzja z dnia [...], a po jej uchyleniu decyzja z dnia [...]. Na załączniku graficznym do tej decyzji parcele gruntowe stanowiące własność A. W. znajdują się w granicach objętych lokalizacją przedmiotowej inwestycji. Podczas oględzin nieruchomości w dniu 28 listopada 2005r. i rozprawy administracyjnej w dniu 28 listopada 2005r. "niewątpliwie ustalono, że jest ona fragmentem inwestycji zbiornika zalewu na rzece W.". Kosztem bowiem tej nieruchomości wybudowano drogę dojazdową oraz ogrodzenie wraz z bramą wjazdową do zaplecza technicznego Inspektoratu w R., drogę spacerową - promenadę, dwa piezometry, słup przemysłowy wysokiego napięcia. Budowle te zostały wzniesione łącznie z budową stopnia wodnego na rzece W. w 1973r., co potwierdzają pisma: Prezydenta miasta z dnia 1.IV.1973r., Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. z dnia 28 czerwca 1973r. oraz decyzja Wojewody z dnia [...]. Decyzją tą Wojewoda zezwolił Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej - Inspektorat Eksploatacji Rzek w R. na użytkowanie i administrowanie stopnia wodnego na rzece W. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że obiekty i urządzenia wchodzące w skład stopnia wodnego wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Słusznie zatem zdaniem Wojewody organ I instancji stwierdził, iż zrealizowana na nieruchomości inwestycja jest zgodna z celem nabycia i została wykonana w odpowiednim terminie. W skardze na tę decyzję . W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. zarzucili naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie "zasadności przesłanek, którymi kierował się w załatwieniu sprawy", art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewyjaśnionym w sposób wystarczający stanie faktycznym, art. 10 kpa poprzez zaniechanie umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, i w związku z tak sprecyzowanymi zarzutami domagali się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponownie zarzucili, iż na ich nieruchomości nigdy żaden stopień wodny nie został wybudowany oraz, że na ogromnej części tej nieruchomości przez dużo więcej niż 7 lat od wywłaszczenia nie wybudowano niczego, co mogłoby uzasadniać wywłaszczenie. Podnieśli, że Wojewoda świadomie pomija, iż równolegle do działki [...] położona jest zabudowana działka [...], nie może zatem być mowy o budowie stopnia wodnego na działce [...] na południe od drogi z płyt betonowych wzdłuż stopnia wodnego, która to droga w naturalny sposób wyznacza granice tej inwestycji. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, była nim budowa stopnia wodnego. Dlatego też nie można uznać za realizację tego celu zbudowanie w bliżej nieokreślonym miejscu bramy wjazdowej, ogrodzenia, drogi z płyt betonowych, zieleni, nasadzeń kwiatów i krzewów, hałd ziemi i żwiru oraz piezometrów, co do których skarżący zaprzeczają, aby w ogóle na tej nieruchomości istniały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, prawidłowość ustaleń organów co do tego, że na wywłaszczonej nieruchomości - jej części będącej przedmiotem niniejszego postępowania - został zrealizowany cel wywłaszczenia budzi poważne wątpliwości. Z orzeczenia z dnia [...] jak i dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji wynika jednoznacznie, iż na wywłaszczonej nieruchomości miał być zbudowany stopień wodny. Jedynym dokumentem, którym dysponowały organy, pozwalającym na ustalenie, co wchodziło w skład inwestycji pod nazwą "budowa stopnia wodnego na rzecze W." jest decyzja Wojewody z dnia [...] znak: [...], zezwalająca na użytkowanie stopnia wodnego na rzecze W. w R., "w skład którego wchodzą następujące obiekty i urządzenia: - próg stały betonowy z ponurem i poszurem - jaz piętrzący z zasuwami płaskimi, klapami uchylnymi, ich osprzętem i napędem, - mury oporowe z przepławką dla ryb, - zapora / wyraz nieczytelny/- lewe i prawe skrzydła, - belki poddźwigowe, - umocnienia denne i brzegowe, - przyczółki i filary betonowe, - budki jazu, - budynek obsługi stopnia, - drenaż na lewym brzegu". Organy swoje ustalenia odnośnie tego, co zostało zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości opierają na ustaleniach z naoczni, jaka miała miejsce w dniu 21 lipca 2005r. Z protokołu z tej czynności wynika, iż przedmiotem oględzin była cała działka nr [...], co do której stwierdzono, że: "w części zachodniej zagospodarowana jest brzegiem zalewu na rzece W., wzdłuż brzegu biegnie droga wyłożona betonowymi płytami. W części tej znajduje się fragment ogrodzenia, wraz z częścią drogi dojazdowej do budynku zaplecza technicznego zbiornika wodnego / zapory/; część środkowa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości: na działce znajdują się droga wewnętrzna, nieutwardzona wraz z chodnikiem / betonowymi płytami wyłożonym/ - chodnik kończy się na wysokości pkt nr 12. W kierunku południowym od chodnika działka porośnięta jest trawą znajdują się na niej wysypiska gruzu, asfaltu, piasku, ziemią. W kierunku północnym od chodnika działka zagospodarowana jest zielenią / trawa wraz z licznymi nasadzeniami kwiatów i krzewów ozdobnych/. Na środku tej części działki znajduje się słup przesyłowy wysokiego napięcia. W części wschodniej przedmiotowej działki znajduje się ogrodzony metalowym płotem na podmurówce parking przy budynku Inspektoratu Regionalnej Gospodarki Wodnej, oraz fragment zagospodarowanego zielenią terenu". Pomijając to, iż dołączony do protokołu szkic okazania granic wskazuje, że dotyczy on działki [...] a nie [...] / z tym, że najprawdopodobniej jest to błąd na mapie/, to wskazać należy, iż skoro następnie działka [...] została podzielona na kilkanaście mniejszych działek, z których tylko część odpowiada części wywłaszczonej nieruchomości, to faktycznie z tego protokołu nie wynika, które z elementów zagospodarowania całej działki [...] znajdują się na jej części będącej przedmiotem tego postępowania / wywłaszczonej /, a które poza nią. Analizując mapę podziału nieruchomości, wykonaną 15 listopada 2006r. i zaewidencjonowaną w dniu 10 stycznia 2007r. za nr [...] można przykładowo stwierdzić, iż opisane w protokole ogrodzenie inspektoratu RGW, mające znajdować się w części wschodniej działki [...] faktycznie położone jest na działkach [...], a wiec nie na tych, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie. Organy ustaliły, że sposób zagospodarowania nieruchomości świadczy o tym, iż cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany. Aby takie ustalenie uznać za prawidłowe należałoby wykazać, że wszystkie "inwestycje" na nieruchomości stanowią część stopnia wodnego. Jeśli porównać treść decyzji z 1975r. zezwalającej na użytkowanie stopnia wodnego, wymieniającej jakie elementy się na niego składają, z tym co zostało na nieruchomości zrobione / promenada spacerowa, chodnik, co do którego z protokołu jego końcowego odbioru wynika, iż został wykonany w 2004r., droga gruntowa utwardzona jedynie żwirem i to dopiero w 2004r., co wynika z oświadczenia przedstawiciela RZGW złożonego w czasie oględzin, słup przesyłowy wysokiego napięcia, nasadzenia krzewów, trawa/ wątpliwie jest, czy faktycznie stanowią one część stopnia wodnego, jaki został wybudowany przed 1975r. Ustalenie, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się dwa piezometry wynika jedynie z twierdzeń biorącego udział w postępowaniu jako strona RZGW w K. - Inspektorat w R. oraz ma zdaniem organu I instancji wynikać ze złożonych przez tę stronę dokumentów. Tymczasem w czasie oględzin nie stwierdzono istnienia takich urządzeń, załączone zaś odbitki kserograficzne fragmentów map nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, gdzie te urządzenia się znajdują. Wątpliwość co do prawidłowości ustaleń organów, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany pogłębiają kolejne, wynikające z akt sprawy, okoliczności. Mianowicie w aktach tych znajduje się decyzja z dnia [...] zatwierdzająca projekt rekultywacji i zagospodarowania gruntów położonych przy ul. [...] i jak wynika z pisma przewodniego Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2005., działka nr [...] obr. [...] decyzją była objęta. Tak więc istnienie na nieruchomości nasadzeń krzewów, trawy jest wynikiem raczej wykonania decyzji z [...], a nie decyzji o lokalizacji stopnia wodnego z [...]. Na uwagę zasługuje również i to, że cała nieruchomość, oznaczona poprzednio numerem [...] stanowi własność Gminy. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. jego Inspektorat w R. nie jest zarządcą tej nieruchomości ani też nie przysługują mu do niej żadne prawa / a przynajmniej z akt to nie wynika /. Tymczasem część wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie odpowiada części działek [...] i [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. - Inspektorat w R. Gdyby, jak to organy ustaliły, na będącej przedmiotem tego postępowania nieruchomości znajdowały się faktycznie urządzenia, stanowiące część stopnia wodnego, to najprawdopodobniej nieruchomość ta podzieliłaby los prawny wyżej wymienionych działek nr [...] i [...]. Reasumując stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jeśli chodzi o decyzję Wojewody, to słusznym wydaje się podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez ten organ art. 10 kpa. W toku postępowania odwoławczego został bowiem uzupełniony materiał dowody poprzez dołączenie do akt załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 8 listopada 1967r., który to dokument zdaniem tego organu świadczy o tym, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w granicach objętych lokalizacją inwestycji. Wojewoda nie poinformował stron o uzupełnieniu postępowania dowodowego, uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do tego dowodu. Organ ten w ogóle nie odniósł się również do zawartego w odwołaniu zarzutu skarżących, iż wywłaszczona nieruchomość miała [...] ha, organy natomiast ograniczyły się do badania zasadności zwrotu tylko jej części , odpowiadającej części działki [...]. Należy tylko domniemywać, że co do reszty wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, toczy się przed Prezydentem Miasta odrębne postępowanie. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie uppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić, co zostało zrobione na poszczególnych działkach, które składają się na wywłaszczoną nieruchomość, objętą tym postępowaniem, czy ewentualnie istniejące na nich obiekty i urządzenia stanowią część stopnia wodnego, a jeśli tak, to kiedy zostały wzniesione. Organ będzie miał na uwadze również i to, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz niezgodność z Konstytucją art. 229 "a" tej samej ustawy. W związku z tym w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że na nieruchomości zostały wzniesione jakieś urządzenia, stanowiące część stopnia wodnego organ rozważy, czy do korzystania z nich konieczna jest cała nieruchomość. Ponadto, z uwagi na uchylenie art. 229 "a" organ będzie miał na uwadze, że tylko realizacja celu wywłaszczenia uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak więc gdyby się okazało, że istniejący słup energetyczny nie stanowi części inwestycji pod nazwą "budowa stopnia wodnego na rzece Wisłok" i nie stanowią jej również pozostałe, znajdujące się na nieruchomości obiekty, to będzie zachodziła podstawa do zwrotu całej objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 202 § 2 uppsa. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.