II SA/Ke 298/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosków E. S. i E. S. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa swoją decyzję z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym przebudowie fragmentu pasa drogowego w zakresie wykonania zjazdów na działkach o nr ewid. 1752/3, 1752/4, 1753/1 i 1753/2 obręb 023 przy ul. Z. w K.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z prawem, ponieważ nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w związku z czym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji jest zasadna. Organ nadzoru podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] była doręczona E. S. i E. S. w dniu 5 grudnia 2005r., zatem już od tej daty wiedziały one o rodzaju, gabarytach projektowanej inwestycji. Akta sprawy nie wskazują, aby składały one odwołanie od tej decyzji. Organ podniósł także, że rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa, ponieważ jest obowiązany ponowienie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji, co ma miejsce w przypadku trybu obejmującego stwierdzenie nieważności decyzji. W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru, badając wystąpienie przesłanek nieważnościowych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] ustaliły następujący stan faktyczny i prawny: Oceniana w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowy. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze –zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren inwestycji oznaczony jest symbolem B - tereny mieszkaniowe. Z akt sprawy, w tym z analizy urbanistyczno-architektonicznej, przeprowadzonej stosownie do treści § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że w obszarze analizowanym, który wyznaczono wokół działki wskazanej we wniosku (część terenu osiedla mieszkaniowego "B.", obejmującego zabudowę ulic Z., R. i O.) projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym (mieszkaniową). W oparciu o zabudowę występującą w tym obszarze ustalono parametry dla nowej zabudowy, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość od okapu): od 3,5m (ul. Z. 41, ul. R. 3, 3a) do 10m (ul. Z. 28) oraz zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej: od 5,5,m (ul. Z. 41) do 23,5m (ul. S.). Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14,5m. Uwzględniając 20% tolerancję, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia przyjęta dla projektowanego budynku nieprzekraczalna szerokość elewacji frontowej – do 17m jest zgodna z prawem. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji przyjęto jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (nr 1752/1 przy ul. Z. 33) do 7,5m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej jest zróżnicowany i wynosi od 0,14 do 0,45. Przyjęty wskaźnik wysokości 0,44 jest wyższy od średniego w obszarze analizowanym, co uzasadniono w analizie faktem, iż projektowany budynek będzie zawierał garaż w podpiwniczeniu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Nieprzekraczalną linię zabudowy określono w odległości 9m od krawędzi jezdni ulicy Z., tj. zgodnie z linią zabudowy istniejącego budynku nr 33 przy ul. Z. (§ 4 ust.1 rozporządzenia). Ponadto dla projektowanego budynku określono geometrię dachu jako dach płaski, dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich obiektach. W decyzji zastrzeżono, że projektowana inwestycja ma być zaprojektowana w taki sposób, aby nie powodowała ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej, nie ograniczała dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz powodowała ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibrację, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powstanie moloch nie pasujący do istniejącej zabudowy organ nadzoru stwierdził, że nie znajduje ono uzasadnienia ani w analizie, ani też w treści ocenianej decyzji. W decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku od strony działki nr 1752/1 ma być zgodna z wysokością zabudowy istniejącej na tej działce, tj. 7,5m. Ponadto Kolegium podkreśliło, że ochrona interesów osób trzecich na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reasumując organ nadzoru uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania, wobec czego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o odmowie stwierdzenia jej nieważności nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. E. S. wskazała, że nie zna się na przepisach i kodeksach, ale uważa, że Kolegium jest stronnicze i nie wzięło pod uwagę opinii mieszkańców sąsiadujących z planowaną budową bloku wielorodzinnego. W ocenie skarżącej gabaryty planowanej inwestycji są zbyt duże w porównaniu do istniejącej zabudowy jednorodzinnej, co zakłóca funkcjonowanie sąsiadującym mieszkańcom. Naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa na tym terenie. Skarżąca zamierza na swojej działce wybudować parterowy domek z poddaszem, dużym utrudnieniem będzie sąsiedztwo dużego bloku 9-rodzinnego. Droga dojazdowa do planowanej inwestycji jest wąska, bez poboczy, a na 1/3 odcinka przekształca się w ścieżkę spacerową. Skarżąca zastanawia się jak została sporządzona analiza w oparciu, o którą została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto skarżąca obawia się, że z uwagi na to, że każda rodzina ma więcej niż jeden samochód, będą one parkowane przy ul. Z. (poza miejscami parkingowymi), zastawiając wjazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosło, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na przedmiotową drogę można dostać się z drogi publicznej, przy czym ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu (ścieżka, czy droga). Skarżąca nie zakwestionowała, że objęty decyzją teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. Z. Bezspornym jest również, że projektowana inwestycja obejmuje także budowę garażu podziemnego ze stanowiskami w ilości odpowiadającej liczbie mieszkań. Domniemywanie przez skarżącą, że rodzina ma więcej niż jeden samochód, który będzie zaparkowany wzdłuż ul. Z. nie mogło stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie biorąc pod uwagę zasad słuszności czy też celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa i ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W swej decyzji organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru mógł to uczynić jedynie pod kątem wystąpienia naruszenia prawa i oceny, czy to naruszenie ma charakter rażący. Zarzuty skargi nie odnoszą się do naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy orzekaniu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz do kwestionowania warunków ustalonych w decyzji z dnia [...]. Uznać należy, że organ nadzoru nie naruszył prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy wydając zaskarżoną decyzję. Organ ten prawidłowo uznał, że Prezydent Miasta nie naruszył rażąco prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta z dnia [...] stanowił przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzenie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru badając decyzję ustalającą warunki zabudowy miał na uwadze szerokie pojęcie działki sąsiedniej, nie tylko ograniczające się do bezpośredniego sąsiedztwa. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania wg działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania wg działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt musi być budynkiem mieszkalnym o tych samych parametrach, które ma budynek na sąsiedniej działce. Organ nadzoru wskazał na znajdujące się na terenie objętym analizą budynki mieszkalne o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3,5m (ul. Z. 41, ul. R. 3, 3a) do 10m (ul. Z. 28) oraz zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej: od 5,5,m (ul. Z. 41) do 23,5m (ul. S.). Wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przyjęto 7,5m, jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr 1752/1 przy ul. Z. 33, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, zaś nieprzekraczalną szerokość elewacji frontowej – 17m, przy uwzględnieniu 20% tolerancji, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia oparte zostały na wynikach analizy, która została przeprowadzona stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stąd zarzut skargi, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalono "gabaryty planowanej inwestycji zbyt duże w porównaniu do istniejącej zabudowy, przez co naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa" nie jest uzasadniony i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie ustalone zostało w sposób jednoznaczny, że spełnione są wszystkie wymogi określone w/w przepisem ustawy, tj. występuje kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (ul. Z.), zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto w decyzji w sposób prawidłowy ustalono wszystkie warunki w zakresie wymagań określonych przepisem art. 54 pkt 2 ustawy. Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przeprowadzona na nim analiza nie naruszają prawa. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, związany z prawdopodobnym parkowaniem w przyszłości samochodów na ul. Z. przez mieszkańców planowej inwestycji, obejmującej także budowę garażu podziemnego ze stanowiskami w ilości odpowiadającej liczbie mieszkań. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.